LeccióN 9: los ordenamientos jurídico-administrativos de las comunidades autónomas y sus relaciones con el ordenamiento estatal






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DERECHO ADMINISTRATIVO_______________________________________________04/12/09

LECCIÓN 9: LOS ORDENAMIENTOS JURÍDICO-ADMINISTRATIVOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y SUS RELACIONES CON EL ORDENAMIENTO ESTATAL

En lo referente al Estatuto de autonomía, existen diversos ordenamientos que otorgan a la Comunidad Autónoma potestad legislativa para que puedan llevar a cabo políticas propias diferentes del Estado. Entre estos ordenamientos rige el principio de competencia y tienen un sistema privativo de ley.

LA POSICIÓN DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

Debemos conocer cuál fue el procedimiento de creación y cuál es el de reforma. El procedimiento ordinario está previsto en el art. 143 CE, el especial en el art. 151 CE y el extraordinario, el propio de Ceuta y Melilla en el art. 146 CE.

En el ordenamiento se da una fase de iniciativa, después una de elaboración para finalmente darse una de aprobación. Es un sistema bifásico por parte del Estado y de la Comunidad Autónoma.

Procedimiento ordinario: la iniciativa, para la elaboración del Estatuto, corresponde a las diputaciones o a los órganos interinsulares y las 2/3 partes del municipio deben estar a favor de la iniciativa.

Seguidamente, los diputados y senadores del territorio deberán crear el proyecto que se estudiará en las Cortes como si de una Ley Orgánica se tratara. Al principio, estos estatutos sólo tenían competencia en las materias previstas en el art. 148 CE.

Procedimiento especial: la fase de iniciativa la llevan a cabo los órganos interinsulares, las diputaciones o ¾ partes del municipio. Todo esto es seguido de un primer referéndum que debe alcanzar la mayoría simple. Seguidamente, los diputados y senadores redactaban el proyecto y éste se remitía a la Comisión constitucional que se encarga de examinarlo con la ayuda de parlamentarios del territorio en concreto. Si se llega a un acuerdo, sigue el procedimiento con el segundo referéndum. Para finalizar el proceso, los plenos de ambas cámaras deben ratificarlo. Si no había acuerdo en la comisión constitucional, se penalizaba al partícipe y se resolvía en las Cortes.

Los Estatutos de autonomía son leyes orgánicas más complejas que las leyes orgánicas normales. Éstos deben haberse aprobado por las Cortes como Ley Orgánica y, además, si se sigue el procedimiento especial deberá aprobarse un referéndum.

En lo que se refiere a la reforma del Estatuto encontramos una iniciativa, que puede pertenecer al Estado (Cortes y Gobierno) o a las CCAA o municipios. Seguidamente se dará una aprobación parlamentaria, deben ser aprobados por las Cortes autonómicas por mayorías cualificadas y seguidamente en las Cortes Centrales. Finalmente se dará el referéndum, siempre que se siga el procedimiento especial.

ESTATUTO COMO NORMA ESTATAL O NORMA AUTONÓMICA

Alrededor del tema de los estatutos se levantó una cierta discusión: se da un sector que define el Estatuto como una norma estatal y otro sector como una norma autonómica.

Argumentos a favor de que el Estatuto es una norma autonómica 

Se dice que son normas autonómicas ya que son elaboradas por diputados y senadores. Además, para aprobar finalmente el Estatuto se necesita la mayoría del Parlamento autonómico.

Argumentos a favor de que el Estatuto es una norma estatal 

  • Según el art. 146 CE un Estatuto se tramitará como ley.

  • Según el art. 147.1 CE el Estatuto formará parte del ordenamiento.

  • Según el art. 151 CE debe haber acuerdo entre las Cámaras.

Es una ley territorial, estatal e intervienen los dos órganos para elaborarla.

Es una ley subordinada a la CE, por tanto, tiene rango inferior a ella (en Italia tienen rango constitucional) pero superior al resto de leyes.

Las Cortes Generales no pueden modificar un Estatuto sin consentimiento del Parlamento Autonómico, tampoco por Ley Orgánica ni ley autonómica, etc.

Además, los Estatutos forman parte del bloque de constitucionalidad, art. 28 LOTC.

La CE ha previsto que entre ella y los Estatutos haya leyes orgánicas. Ejemplos:

  • Art. 149.9 CE: es competencia del Estado la seguridad pública. En ese artículo se hace patente la existencia de dichas LO.

  • Art. 27 CE: otro ejemplo de que puede haber LO entre el Estatuto y la CE.

  • Art. 81 CE: se deben regular por LO los derechos fundamentales.

  • Arts. 122 y 152 CE: LOPJ.

La STC 247/2007 impugnó el Estatuto valenciano. En esta sentencia se plantea un tema importante que repercutirá en el Estatuto catalán: ¿Qué pueden regular los Estatutos, cuál es su contenido? El TC es flexible en cuanto a este tema y hace una reflexión positiva. Esta sentencia firma que los Estatutos sólo pueden regular lo dispuesto en el art. 147 CE (los Estatutos deberán hacer constar la denominación autonómica, la delimitación territorial, las competencias, la reforma del Estatuto y, por último, la denominación de la estructura y organización de los órganos autonómicos).

El TC hace una interpretación favorable y afirma que puede haber un triple contenido:

  • Lo dispuesto en el art. 147 CE.

  • Lo dispuesto en otros arts. Se legitima a los Estatutos para regular otras materias.

Esta sentencia toca un tema muy importante el art. 147.2 CE.

En el Estatuto catalán se han blindado las competencias, no sólo se han fijado las materias que puede conocer sino también las submaterias para evitar conflictos con dicho Estatuto.

Una de las cuestiones actuales es si pueden los Estatutos regular dichas submaterias ya que estarían invadiendo las competencias estatales. Puede, por lo tanto, describirse detalladamente las materias que ha de conocer.

La sentencia dice que existe un contenido mínimo complementario puesto que el Estatuto es una norma institucional básica que puede regular aspectos conectados al art. 147 CE (y otros no mencionados) y podrá, además, llevar a cabo un catálogo de derechos en algunos aspectos institucionales.

RELACIONES ENTRE ORDENAMIENTO AUTONÓMICO Y ORDENAMIENTO ESTATAL

En el federalismo clásico regía el principio de separación entre el Estado y los Estados-miembros aunque el federalismo moderno sustituye las no relaciones por relaciones positivas.

Una primera fórmula de colaboración es que ambos regulan una materia. Esta fórmula está prevista en los arts. 148 y 149 CE. El Estado tiene competencia para fijar las bases normativas, la legislativa básica y la normativa básica:

  • Arts. 149, 11, 13, 16, 18 y 25 CE  bases que establece el Estado.

  • Arts. 17, 18 y 23 CE  establecen la legislación básica del Estado.

  • Otros artículos como el art. 30 CE  establecen la normativa básica del Estado.

En el art. 148 CE se dan dos apartados que afirman que puede ser competencia del Estado la agricultura y la ganadería pero con el acuerdo previo de las CCAA. Estos preceptos hacen referencia al reparto de materias entre el Estado y las CCAA, por lo tanto, muchas veces las CCAA no tendrán competencia exclusiva sobre una materia sino que será compartida con el Estado.

09/12/09

NORMA BÁSICA Y NORMAS COMPLEMENTARIAS

Norma básica: esta norma ha de hacer una regulación dentro del marco político global que posibilite la existencia de políticas propias, no agotando el Estado (con esta ejecución) toda la materia.

El Poder Ejecutivo al dictar un Reglamento está mucho más limitado que una Comunidad Autónoma cuando dicta una norma complementaria puesto que ésta tiene potestad legislativa.

Las normas que dictan las CCAA son más complementarias que de desarrollo aunque en el Estatuto se incluyen normas de el último tipo, ya que estamos hablando de un Reglamento.

Entre la norma básica y la norma complementaria no hay jerarquía. Se deben fijar unos principios y objetivos para conseguir las políticas propias.

En un primer momento se pensó en una concepción formal de las normas básicas:

  • El Estado debe regular por Ley los aspectos básicos.

  • Sólo serían básicos los preceptos incluidos en una Ley básica.

Contra esta posición reaccionó el Tribunal Constitucional afirmando que lo esencial del concepto de bases es su contenido (concepción material de las bases). Además, dijo que las bases (los principios) se pueden deducir de la legislación vigente (de esta manera no restringen los derechos de las CCAA ni las bloquean) que es preconstitucional, permitiendo a las CCAA dictar normas complementarias sin estar dentro de la ley de bases.

Las Cortes Generales pueden definir y regular lo que se entiende por básico y, una vez hecho, la materia queda reducida a la normativización autonómica.

Las Leyes básicas tienen como objetivo la permanencia, aunque el Estado puede modificarlas (ideologías, gobiernos progresistas, etc.).

¿Si se amplía la materia de una Ley básica que pasará con la normativa autonómica?

Éstas quedarán desplazadas y en caso de conflicto prevalecerá la normativa autonómica hasta que se adecúen y adapten las normativas.

Otra cuestión interesante es el rango de la normativa básica. El Tribunal Constitucional afirma que la normativización básica debe establecerse por Ley (ya que se están limitando las competencias del Estado y de las CCAA). Como mínimo, la Ley debe regular los aspectos nucleares de la materia pero dicha Ley puede ser complementada por Reglamentos del Estado e incluso, alguna jurisprudencia establece que también puede ser complementada por actos administrativos.

En definitiva, se ha llegado a la conclusión de que las Leyes básicas deben ser Leyes marco o de principios, aunque no haya sido así, porque habría evitado que se redactaran normas tan concretas.

El Estado ha alcanzado su hegemonía a través de estas Leyes básicas y las normas autonómicas han quedado vastamente reducidas.

SOLUCIONES:

  1. Que las CCAA intervengan en la creación de las bases.

  2. Como no puede reformarse la Constitución Española, se reforma el Estatuto ante dichas normas mediante dos vías (como sucedió con el Estatuto catalán):

  • Se concretan no sólo las materias sino también las submaterias (especificación absoluta).

  • Se describe qué se entiende por competencia exclusiva, competencia ejecutiva y competencia concurrente (en el caso del Estatuto catalán).

  1. Supuestos en el que el Estado tiene competencia exclusiva: art. 149.1 CE.

Por lo que la potestad legislativa la tendrá el Estado mientras que la potestad ejecutiva la tendrán las CCAA.

  1. Otra técnica consiste en definir qué se entiende por legislación (puesto que no sólo la disfruta el Estado, también las CAAA). El Estado tiene potestad ante Leyes y Reglamentos ejecutivos y las CCAA tienen la potestad para redactar Reglamentos de organización.

En el Estatuto catalán se prevé que las competencias ejecutivas las ejerza el Gobierno de la Generalitat, por tanto, dicho órgano es el competente para elaborar los Reglamentos de organización.

Hay supuestos en los que no se da colaboración alguna entre Estado y las CCAA, por ejemplo, en temas de urbanismo.

  1. Competencias divididas: se ven sobre todo en materia de ferrocarriles y recursos hidráulicos (si sólo pasan por una Comunidad Autónoma es competencia autonómica si pasan por más de una, es competencia estatal). Previsto en los arts. 149.1.18, 149.1.22, 149.1.5, 149.1.8, 149.1.21 CE.

11/12/09

RELACIONES DE INTERFERENCIA

El artículo 150 CE prevé excepciones/modificaciones a la distribución normal de las competencias ya sea porque el Estado traspasa competencias a las CCAA o interviene para armonizar sus competencias.

  • ART. 150.1 CE DELEGACIÓN LEGISLATIVA

Las Cortes Generales, mediante una ley marco autorizan a las CCAA para que regulen, por sí mismas, determinadas materias exclusivas del Estado (si fuera competencia mixta se utilizaría la Ley de bases).

Las CCAA podrán dictar normas legislativas, Leyes y Reglamentos, aunque con modalidades de control (el Tribunal Constitucional y el Tribunal Contencioso-Administrativo) dentro de cada Ley marco. Es un control más intenso que el habitual puesto que es una competencia del Estado que se traspasa a una Comunidad Autónoma.

Esta Ley marco puede ser renovada si no se cumplen los controles.

  • ART. 150.2 TRANSFERENCIA O DELEGACIÓN DEL ESTADO A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

La transferencia sólo se realiza mediante Ley Orgánica. Permite medir parte de las competencias del Estado y se transfieren facultades. Este artículo es muy polémico y algunos grupos políticos quieren suprimirlo.

Será transferencia o delegación según si el control es más o menos intenso, en la transferencia se utiliza siempre Ley Orgánica y en la delegación, Ley marco.

Cuando haya transferencia, el Gobierno podrá controlar las competencias delegadas a previo consentimiento del Consejo de Estado (art. 153.c CE).

Se debe hacer sobre materias exclusivas del Estado e incluso sobre competencias vinculadas a la soberanía de éste.

Se observa si dicha Ley Orgánica puede ser estatutaria. Si este mecanismo se realiza a través del Estatuto se necesitará el consentimiento de la Comunidad Autónoma y no podrá llevarse a cabo dicha técnica si ésta no consiente.

Podría utilizarse esta técnica para llevar a cabo la reforma del Estatuto aunque es muy criticada.

Otra cuestión planteada es si esta técnica es para igualar las competencias de todas las CCAA o para diversificar las competencias de cada Comunidad Autónoma.

¿Se ha utilizado esta técnica? Sí, mucho más que la técnica de delegación.

Ej1: la primera vez fue utilizada por la LO 11/1982 de Canarias y LO 12/1982 de Valencia. Estas CCAA accedieron a la autonomía por vía de dicha técnica aunque con las competencias previstas en el art. 149 CE. Estas dos LO diversifican las competencias con el resto de las CCAA.

Ej2: la LO 5/1987 de delegación en relación de transporte de carretera y por cable por la que se traspasaban competencias facultativas del Estado a las CCAA.

Ej3: LO 9/1992, para las CCAA que accedían por medio del art. 149 CE. Transcurridos 5 años las CCAA que habían accedido mediante el art. 143 CE podían ampliar sus competencias.

Se llegó a un pacto en el que se elabora una Ley Orgánica no estatutaria para ampliar competencias para las CCAA del art. 143 CE añadiéndolas a las del art. 148 CE.

Ej4: Lo 2/1996, se le transfiere a las IB comercio interior.

Ej5: LO 6/1997, ejecución legislación del Estado en lo referente a tránsito y seguridad vial, esta Ley afectó a Cataluña.

Ej6: LO 6/1999, en materia de créditos, banca y seguros en Galicia.

  • ART. 150.3 CE LEY DE ARMONIZACIÓN

Utilizada para restringir competencias de las CCAA incluso en lo referente a materias de su exclusiva competencia. Debe aprobarse por mayoría absoluta en cada Cámara.

Se intentó utilizar una vez pero el TC afirmó que puede utilizarse esta técnica, excepcionalmente, y no se puede utilizar si antes no se han utilizado las normas básicas (STC 05/08/1983, 76/1983).

En el art. 149.1 CE se dice que el Estado es competente para redactar las normas básicas, por tanto, si antes no se había utilizado esta vía no es viable utilizar la ley de armonización puesto que no es un caso excepcional.

Se ha de tener en cuenta que lo que se debe armonizar son las leyes de la Comunidad Autónoma, no los Estatutos. Además, deben fijar principios y no agotar toda la materia.

Si actuara sobre competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma sí tendría sentido utilizar dicha Ley pero refiriéndose a competencias exclusivas del Estado, la opción más razonable sería establecer las normas básicas tal y como establece el art. 149.1 CE.

CLÁUSULA DE SUPLETORIEDAD: EL ART. 149.3 CE dice que el Derecho estatal será supletorio del Derecho de las CCAA puesto que un ordenamiento autonómico no puede integrarse por el ordenamiento de otra Comunidad Autónoma.

¿Esta cláusula otorga título competencial al Estado? STC 61/1997, 20 marzo. En el Estado la primera ley de urbanismo es de 1956, fue posteriormente reformada en 1976 y 1978. Entre 1978 y 1990, se crean los Estatutos de autonomía por lo que en 1990 se reforma de nuevo dicha ley y en el año 1992 se aprueba el texto refundido que surge de la reforma del año 1990.

Esta ley establecía qué preceptos eran básicos, cuáles supletorios y cuáles de aplicación plena. Algunas CCAA impugnaron este texto ya que casi todos los preceptos eran de carácter supletorio. El Estado no podía crear derecho supletorio puesto que es competencia de las CCAA.

Una vez entrada en vigor la CE y habiéndose aprobado los Estatutos, no puede el Estado modificar preceptos con carácter supletorio.

El TC anula todas las modificaciones llevadas a cabo por el Estado en lo referente a los preceptos de carácter supletorio. Incluso se deroga la disposición derogatoria con lo que se produce la reminiscencia de la elaboración de 1976. La ley de 1976 sigue aplicándose ya que no disponemos de códigos completos de urbanismos, al menos no en las Islas Baleares.

CLÁUSULA DE PREVALENCIA: el art. 149.3 CE establece que las normas del Estado prevalecen, en caso de conflicto, sobre las de las CCAA a no ser que sean competencias exclusivas de las CCAA. Esto suele verse, sobre todo, en el Estado Federal.

¿Cómo debe interpretarse esta cláusula? La distribución de competencias la lleva los Estatutos y la CE, una vez hecha, el Estado no puede dictar normas que invadan la competencia de las CCAA. En el caso de que el Estado las aprobara, serían nulas.

Es una regla que presupone que los dos órganos han dictado normas dentro del ámbito de sus competencias. Si aún así hay conflicto, primar la norma estatal sobre la autonómica. Para dar solución al concurso de normas se prima al Estado por considerarla suprema aunque esta norma no deroga la de la Comunidad Autónoma, sólo la desplaza.

Veremos distintos supuestos:

  • Concurso de normas: las normas básicas prevalecerán sobre las complementarias o de desarrollo; la ejecución autonómica estará subordinada a la legislación; las leyes de armonización prevalecerán sobre las leyes autonómicas armonizadas; las leyes de delegación (art. 150.1 CE) también prevalecerán sobre las leyes autonómicas

En definitiva, cuando se da una actuación conjunta se da más importancia al Estado siempre y cuando ambas dicten las normas dentro del ámbito de su competencia.

Es decir, si la norma o decisión estatal coinciden con las competencias de las CCAA deben estudiarse las competencias y procurar la cooperación. Si no hay acuerdo prevalecerá el titular de la competencia prevalente, el Estado. Ambas con competencias distintas pueden ser competentes para regular un mismo caso, ante ello se da la superposición de títulos.

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