Limitaciones a la propiedad privada en interés público






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TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

  Tomo IV –

Limitaciones a la propiedad privada en interés público. Policías. Poder de policía. Responsabilidad del Estado.

  Marienhoff, Miguel S.-

TÍTULO OCTAVO   LIMITACIONES A LA PROPIEDAD PRIVADA EN INTERÉS PÚBLICO

CAPÍTULO I   PRINCIPIOS GENERALES

SUMARIO: 1236. Noción conceptual.  1237. Limitaciones a la propiedad privada en interés público y "medidas de policía de la propiedad privada". Diferencias.   1238. La terminología. "Limitaciones" y "restricciones y límites" al dominio.  1239. Su fundamento jurídico positivo. Ley formal y acto administrativo. Nación y provincias.  1240. El artículo 2611 del Código Civil.  1241. Las dos categorías de "limitaciones" a la propiedad: en interés privado y en interés público. Cuándo se está en presencia de unas o de otras. Deslinde entre ellas.  1242. Trascendencia de la distinción entre limitaciones en interés "privado" y en interés "público": régimen jurídico; potestad para legislar respecto de ellas; jurisdicción en caso de contiendas.  1243. Clasificación de las "limitaciones a la propiedad privada en interés público". Mención de tales "limitaciones". Referencias a casos especiales.

1236. Las limitaciones a la propiedad privada en interés público son el conjunto de medidas jurídico legales concebidas para que el derecho de propiedad individual armonice con los requerimientos del interés público o general, evitando, así, que el mantenimiento de aquel derecho se convierta en una traba para la satisfacción de los intereses del grupo social.

Las "limitaciones" de referencia son varias y de diferente tipo, pues su contenido es distinto; de ahí que su naturaleza jurídica no sea idéntica. En el nº 1243, al hacer referencia a la clasificación de las expresadas limitaciones, mencionaré las distintas especies de ellas. En derecho administrativo, pues, la expresión "limitaciones" trasunta un concepto "genérico" comprensivo de varias "especies".

1237. La ciencia jurídica presenta como nociones distintas las "limitaciones a la propiedad privada en interés público" y las "medidas de policía de la propiedad". ¿En qué consiste esta distinción? Trátase de una diferencia meramente conceptual, pues en cuanto al régimen jurídico ella es menos perceptible.

Tanto las "limitaciones a la propiedad privada en interés público", como las "medidas de policía de la propiedad", tienen en miras el "interés público". Se trata de conceptos interdependientes, al extremo de que no siempre será fácil afirmar si se está en presencia de una "limitación a la propiedad privada en interés público" o en presencia de una "medida de policía de la propiedad" (1) .

Con todo, la "medida de policía" es de mayor amplitud o alcance posibles que la "limitación a la propiedad privada en interés público", pues la medida de policía no sólo puede referirse al ejercicio del derecho de "propiedad", sino también al ejercicio de la "libertad" individual.

Toda "limitación a la propiedad privada en interés público", por implicar substancialmente una "reglamentación" al ejercicio de un derecho, es, simultáneamente, una medida de policía, pero la inversa no es exacta.

La doctrina, aun aceptando la obvia vinculación entre ambas, reconoce que la "limitación a la propiedad privada en interés público" y la "medida de policía de la propiedad", trasuntan conceptos diferentes (2) .

1238. Al estudiar las limitaciones a la propiedad privada en interés público  y lo mismo debe decirse de tales limitaciones a la propiedad privada en interés particular , el vocablo "limitaciones" tiene un significado técnico que debe ser respetado.

El codificador doctor Vélez Sarsfield, al referirse a estas cuestiones en el Código Civil, empleó la locución "restricciones y límites" del dominio (Libro Tercero, Título VI, artículo 2611 y siguientes). Utilizó la voz "restricciones" en lugar del vocablo "limitaciones". Técnicamente, esto no es aceptable. Como bien se ha dicho, desde el punto de vista idiomático, ambas palabras tienen la misma acepción: toda restricción a la propiedad privada es una limitación al ejercicio del derecho. Pero jurídicamente la diferencia tiene importancia conceptual (3) . Y así es en efecto.

En sentido jurídico, las "limitaciones" a la propiedad trasuntan un concepto genérico, dentro del cual quedan incluidas diversas especies, entre éstas las llamadas "restricciones", las "servidumbres", la "expropiación" (4) , la "ocupación temporánea", las "requisiciones" y el "decomiso". De modo que la "restricción" es una especie dentro del género "limitaciones". Cada una de dichas "especies" son "limitaciones" que inciden en forma distinta en el derecho de propiedad, según así se verá en los lugares oportunos de esta obra. La "restricción" se manifiesta en forma diferente de las demás especies de "limitaciones".

Desde el punto de vista técnico, la "restricción" administrativa a la propiedad privada es una de las tantas "limitaciones" posibles a dicha propiedad. En Derecho Administrativo no pueden, entonces, darse como sinónimas, ni emplearse una en lugar de la otra, las voces "limitaciones" y "restricciones", por cuanto en este ámbito aquélla es "género" y ésta "especie" de ese género. La "restricción" es de un contenido "limitado" y específico, en tanto que la "limitación" es de contenido "amplio" y genérico.

No es posible hablar de "restricciones" y límites al dominio, cuando lo que se desea es referirse a las "limitaciones" al mismo. En tal supuesto debe hablarse de "limitaciones" a la propiedad privada en interés público, pues en esa forma quedan comprendidas todas las especies pertinentes.

1239. ¿Cuál es el fundamento jurídico positivo de las limitaciones?

Desde que toda limitación implica substancialmente una reglamentación del ejercicio del derecho de propiedad, va de suyo que el fundamento jurídico positivo de aquéllas son las leyes que reglamenten el ejercicio de ese derecho, a las cuales hace referencia el art. 14 de la Constitución Nacional.

Pero como las "limitaciones a la propiedad privada en interés público" constituyen una materia reservada por las provincias  es decir, no "delegada" por ellas a la Nación , las "leyes" reglamentarias en cuyo mérito se establezcan esas "limitaciones" deben ser, en principio, "provinciales"; excepcionalmente serán leyes "nacionales" cuando se trate de una materia "delegada" por las provincias a la Nación, o se trate de un interés público de carácter nacional, o se trate de una "limitación" impuesta en un lugar donde la Nación tenga jurisdicción exclusiva. De modo que la potestad para legislar en materia de "limitaciones a la propiedad privada en interés público", por principio, corresponde a las provincias; excepcionalmente a la Nación.

Al hablar de legislación provincial o nacional, considerada como fundamento de las "limitaciones" a la propiedad privada en interés público, he entendido referirme a la ley "formal", pues tal es el "principio" en esta materia. Mas como las "limitaciones" también comprenden las "restricciones"  que no implican sacrificio alguno para el propietario, al extremo de que constituyen una cualidad jurídica general de toda propiedad , y como por principio, pues hay excepciones, las "restricciones" se relacionan con la labor "administrativa" del Estado, la imposición de dichas "restricciones" le compete al órgano Ejecutivo de gobierno, quien actuará a través de su instrumento jurídico esencial: el reglamento autónomo (que es un acto administrativo general, y a su vez ley en sentido "substancial" o "material"). Una cosa distinta ocurre con las "limitaciones" que impliquen "sacrificio" para el propietario, verbigracia, "servidumbres", "expropiación", etc., en cuyos supuestos la imposición de aquéllas requiere inexcusablemente la existencia de una "ley formal". En el caso de la mera "restricción" ésta se impone, en principio, por acto administrativo, como inherente al régimen normal de la propiedad; en el caso de la "expropiación", de las "servidumbres", etc., la limitación se impondrá por disposición del legislador, a través de una ley "formal", pues sólo el legislador puede disponer o autorizar sacrificios o detrimentos de los derechos, medidas éstas que serán válidas en tanto sean constitucionales.

De manera que el fundamento jurídico positivo de las "limitaciones" a la propiedad privada en interés público, tanto puede ser la ley formal  provincial o nacional  o el acto administrativo general (reglamento autónomo en la especie, que es una ley "material" o "substancial"). Todo depende de la índole del interés (nacional o provincial) contemplado en la limitación, o de la índole de la limitación (es decir que implique o no un "sacrificio" para el propietario) (5) .

1240. El artículo 2611 del Código Civil establece: "Las restricciones impuestas al dominio privado sólo en el interés público, son regidas por el derecho administrativo".

Dicho precepto, como lo dije en otro lugar de esta obra (tomo 1º, páginas 178 179), implica, primordialmente, un deslinde de competencias entre las provincias y la Nación, pues legislar sobre tales restricciones ("limitaciones") es legislar sobre una materia "administrativa" típica, cuestión extraña al Código Civil y correspondiente, por principio, a los poderes provinciales. Va de suyo que, aunque dicho Código no contuviere una regla como la del artículo 2611 , tal regla existiría igualmente, pues su fundamento es de origen constitucional (artículos 104 y 105 de la Constitución): pertenece a la serie de poderes reservados por las provincias y no delegados por éstas a la Nación.

En nuestro país, el derecho administrativo tiene una característica propia: es, esencialmente, un derecho "local", es decir un derecho "provincial". Trátase de una consecuencia de nuestro régimen político jurídico de gobierno, de nuestro sistema federal, en cuyo mérito las provincias que componen la Nación conservan todo el poder no delegado a ella al constituir la unión nacional (Constitución, art. 104 ). En nuestro orden jurídico las provincias son pre existentes respecto a la Nación. Uno de esos poderes reservados y no delegados por la Constitución a la Nación, es el de legislar en materia administrativa, pues, según el artículo 105 de la Ley Suprema, las provincias, por haberse reservado el respectivo poder, se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas.

Pero sin perjuicio de los poderes no delegados por las provincias a la Nación, es también de advertir que, para el cumplimiento de los respectivos fines puestos a su cargo por la Constitución, la Nación goza de todas las consiguientes potestades de carácter administrativo, del mismo modo que, en sus esferas, las provincias gozan de tales potestades.

Todo esto repercute en la facultad para legislar sobre materias administrativas, verbigracia sobre "limitaciones" a la propiedad privada en interés público, a lo cual me referí en el parágrafo precedente. Puede verse el tomo 1º, nº 33, páginas 149 150.

Los expositores indagaron lo atinente al origen o fuente del artículo 2611 del Código Civil (6) . Aunque es posible, como se afirmó, que al respecto el Dr. Vélez Sarsfield se haya inspirado en la obra de Aubry et Rau (7) , lo cierto es que dicho texto del Código Civil, en cuanto a la doctrina que contiene, no es una "creación" de nuestro Codificador, sino una consecuencia obvia de nuestro sistema jurídico político de gobierno, de nuestro sistema federal, en cuyo mérito la competencia para legislar respecto a límites a la propiedad privada en interés público no le corresponde, en principio, al legislador nacional, sino al legislador provincial, por tratarse de una materia propia del derecho administrativo, derecho éste esencialmente "local" o "provincial", y excepcionalmente "nacional", pero en todo caso ajeno o extraño a un código de derecho privado ("civil", en este caso).

Como ya lo dije, el expresado artículo 2611 del Código Civil implica, primordialmente, un deslinde de competencias entre las provincias y la Nación. La doctrina que de él deriva se impondría igualmente aun cuando dicho texto no existiere: es una doctrina que entre nosotros tiene origen constitucional. Vélez Sarsfield no hizo otra cosa que concretar en un texto la conclusión que ya fluía de la Ley Suprema.

1241. Las "limitaciones" a la propiedad privada comprenden dos grandes categorías: las que tienen por objeto el interés "privado" y las que se disponen en interés "público". ¿Cuándo existen unas y otras? ¿Cómo deslindar dichas categorías? ¿Qué circunstancias las caracterizan?

Se ha dicho que "el concepto tradicional nos lleva a considerar como regidos por el derecho público o el privado, aquellos supuestos en que predomina el factor respectivo. Pero si en teoría esta solución se presenta como simple, está en el hecho erizada de dificultades, porque ese grado es a menudo imposible de apreciar" (8) .

Dados esos inconvenientes, "aparte de que pueda prevalecer el factor social o el privado en el propósito perseguido, cabe tener presente, en cada caso, el beneficiario del precepto y la autoridad de quien emana, en la inteligencia de que ésta hubiera procedido dentro de sus atribuciones" (9) . La norma de derecho privado tutela principalmente y de un modo directo el interés privado: en cambio, la norma de derecho administrativo tutela inmediatamente el interés público, si bien mediatamente el interés privado. El derecho civil regula relaciones de vecindad, esto es, de interés privado, mientras que el derecho administrativo regula relaciones de comunidad, vale decir, de interés público (10) . Pero a veces las leyes y ordenanzas locales, se ha dicho, contienen disposiciones aplicables también a las relaciones de vecindad; aun entonces ellas tienen en vista la necesidad o utilidad pública, lo cual ocurre cuando el hecho trasciende de la esfera del interés privado a la del interés público, y esto sucede a veces simultáneamente cuando el hecho "dañino" que motiva la restricción, además de afectar al "vecino" repercute en el interés del público (11) .

En definitiva, la distinción entre limitaciones a la propiedad en interés privado y en interés público entraña una cuestión de hecho.

Sobre las bases que anteceden, pueden sentarse las siguientes conclusiones:

1º Se estará en presencia de una limitación a la propiedad en interés "privado", cuando ella tienda a proteger al "vecino" y no al "público". "Vecino" es la persona o personas radicadas en forma contigua o próxima al lugar de donde procede el hecho perjudicial.

2º Se estará en presencia de una limitación a la propiedad en interés "público", cuando ella tienda a proteger a la "comunidad", al "público".

3º En el primer caso el destinatario de la norma es "singular" en número, o son personas "determinables", por tratarse, precisamente, de "vecinos" (12) .

4º En el segundo caso el destinatario de la norma no es "singular" en número, ni "determinable", pues tal destinatario es la comunidad, el público (13) .

5º Para que la limitación se considere de interés "público", no es requisito que el perjuicio lo reciba toda una entidad administrativa: "los vecinos de un barrio o sólo de una zona de la ciudad constituyen el público, y la limitación impuesta en beneficio de ellos es restricción de interés público, pues se trata de una parte de la comunidad, pero comunidad al fin" (14) .

1242. La distinción de las limitaciones en "privadas" y "públicas", según el tipo de interés que ellas protejan, tiene trascendencia en diversos aspectos.

a) Régimen jurídico. Las limitaciones a la propiedad en interés "privado" se rigen por el derecho privado, especialmente a través del Código Civil (ver Libro Tercero, Título VI, del mismo).

Las limitaciones a la propiedad en interés "público" se rigen por el derecho administrativo (derecho "público"), sea provincial o nacional (véase lo que expuse en los números 1239 y 1240).

b) Potestad para legislar respecto de ellas. La regulación de las limitaciones a la propiedad en interés "privado", por tratarse de relaciones "interindividuales", le corresponde a la Nación, pues tal regulación es de índole "civil", integrando el contenido del Código Civil, cuya sanción le compete al Congreso (Constitución, artículo 67 , inciso 11).

La regulación de las limitaciones a la propiedad en interés "público" es materia "administrativa": considera relaciones de la Administración Pública con los administrados. Ello, por principio, corresponde a la competencia de las provincias; excepcionalmente constituye una potestad de la Nación. Véanse los números 1239 y 1240.

c) Jurisdicción en caso de contiendas. Va de suyo que en el supuesto de contiendas determinadas por limitaciones a la propiedad en interés "privado", ellas han de debatirse ante los tribunales de justicia competentes para entender en conflictos entre personas particulares, o sea ante la justicia común, en cualquiera de sus fueros: ordinario o federal.

Tratándose de cuestiones surgidas entre la Administración Pública y un particular, el pleito o querella debe tramitarse ante los tribunales de justicia habilitados para entender en lo "contencioso administrativo".

1243. Las limitaciones a la propiedad privada en interés "público" son varias y de distinto tipo. Algunas de ellas, según los supuestos, pueden entrar en una u otra categoría. Esto dio lugar a que fuesen objeto de una clasificación. ¿En base a qué se realiza ésta y en qué consiste?

Dichas limitaciones han sido clasificadas de acuerdo a cómo inciden ellas en los diferentes "caracteres" del dominio: "absoluto", "exclusivo" y "perpetuo". Es una clasificación lógica.

En su mérito, menciónanse: las "restricciones", que inciden en lo absoluto del dominio; las "servidumbres" que lo hacen en lo exclusivo; la "expropiación" que repercute en lo perpetuo. Estas constituyen las figuras "tipos".

Aparte de las mencionadas, existe la "ocupación temporánea" que incide en el carácter exclusivo; las "requisiciones" que en unos casos afectan lo exclusivo del dominio y en otros lo perpetuo, según que ellas consistan en una temporaria, y no total, requisición del "uso", o se refieran a la "propiedad" de la cosa; el "decomiso", que afecta lo perpetuo del dominio, pues implica pérdida de la propiedad del bien.

Hay limitaciones, como las impuestas en atención a la belleza panorámica, que, según que ellas se refieran a la "conservación" o a la "contemplación", a veces implican una mera "restricción", lo que así ocurre cuando, para preservar esa belleza, se le prohíbe al propietario realizar ciertos actos o hechos; otras veces esas mismas limitaciones pueden implicar una "servidumbre", verbigracia cuando se obliga al propietario a permitir el acceso del público para contemplar ese panorama (15).

CAPÍTULO II  
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