La Función Pública como relación laboral entre el los órganos del Estado y sus trabajadores






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fecha de publicación13.08.2015
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Facultad de Derecho

Derecho Administrativo I

Mtro. Pedro Noguerón de la Roquette

2015-2



UNIDAD 3

FUNCIÓN PÚBLICA

La Función Pública se puede dividir desde dos vertientes, la primera vista como la relación laboral que se da entre los organismos del Estado y sus trabajadores y la segunda como la actividad que desarrollan para el cumplimiento de sus funciones.

La Función Pública como relación laboral entre el los órganos del Estado y sus trabajadores

La Función Pública, tomando como referencia al Derecho Burocrático y el Derecho Administrativo, hay que definirla doctrinalmente como; la regulación laboral que se da entre el Estado y sus trabajadores en el desempeño de una actividad de servicio público, bajo reglas distintas a las del resto de los trabajadores.

Al empleado o trabajador y a quien se le llama indistintamente burócrata, trabajador al servicio del Estado, funcionario, empleado o servidor público, jurídicamente se le reconoce como servidor público y al que se le define como:

SERVIDOR PUBLICO, con base en el artículo 108 de nuestra Constitución, servidor público es toda persona que desempeña un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza dentro de la administración pública sea esta Federal o del Distrito Federal, incluyendo a los representantes de elección popular y a los miembros del Poder Judicial, esto es, el término servidor público se maneja indistintamente para toda persona que funge como trabajador al servicio del Estado.

Este concepto rebasa la relación que se da entre el Estado y el particular englobado en lo que es la función pública por lo que como objeto de estudio de la materia y comprender el alcance del concepto, es necesario clasificarlos tomando como base dos criterios; el primero fijado por la doctrina con base en el nivel jerárquico que ostenta o grado de responsabilidad que tiene:

a) Empleado

b) Funcionario

c) Alto Funcionario

EMPLEADO. Aquel que presta sus servicios para algún órgano del Estado, en virtud de un nombramiento y que desempeña normalmente actividades de apoyo al funcionario, sin que su labor implique poder de decisión, disposición de la fuerza pública o representación estatal.

FUNCIONARIO. El que dispone de un poder jerárquico respecto con los empleados y funcionarios inferiores, poder que deriva en capacidad de mando, de decisión y disciplina, son los conocidos como mandos medios y parte de los mandos superiores, abarca desde jefes de departamento hasta subsecretarios.

ALTO FUNCIONARIO. Aquel que desempeña en el ámbito federal un cargo de elección popular, Presidente de la República, Diputado o Senador, el que se encuentra en el máximo nivel dentro del Poder Judicial, Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, o es titular de cualquier dependencia del Poder Ejecutivo, Secretario de Estado, así como los servidores públicos a quienes para serles exigida responsabilidad, requieran declaratoria de procedencia del órgano legislativo (juicio político)

La segunda clasificación, usada de manera común en los textos legales relacionados con quienes ejercen la función pública, los divide en EMPLEADOS DE CONFIANZA Y EMPLEADOS DE BASE, siendo los primeros los funcionarios y los segundos los empleados, los distintos criterios legales que se utilizan para diferenciar a unos y a otros son:

a) Artículo 123 constitucional apartado B, que al texto dice, los cargos de confianza serán aquellos que determine la ley, mencionando al respecto como parte principal la que deja a salvo los derechos en materia de seguridad social y de inamovilidad del salario para los empleados de base

b) Artículo 5º de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, donde enlista a aquellos trabajadores que se consideran de confianza, ejemplificados por los que conforman la plantilla presidencial y los que requieran de autorización del presidente; los que maneja fondos y valores con la capacidad de disponer o tomar decisiones sobre ellos; los secretarios particulares de altos funcionarios entre las 14 reglas que marca este artículo, dejando por exclusión como se señala en el artículo 6º de la mencionada ley, a los que se considera como empleados de base

c) Artículo 110 constitucional, que los distingue señalando como empleados de confianza a aquellos cuyas responsabilidades se determinan mediante juicio político y empleados de base a los que se les sigue el procedimiento común para fincarles responsabilidad.

OTRAS CLASIFICACIONES

Existen otras divisiones como

a) De acuerdo con el ámbito de competencia, que los clasifica en servidores públicos federales, locales y municipales

b) De acuerdo con la división de poderes, servidores públicos del poder ejecutivo, del poder legislativo, y del poder judicial

c) Aquella que los clasifica según la práctica en la situación laboral que guardan, personal en funciones, comisionado, con licencia, suspendido y jubilado

NOMBRAMIENTO
La forma para iniciar la relación entre el Estado y sus servidores públicos esta constituida por el NOMBRAMIENTO, el cual podemos definir como el acto jurídico formal en cuya virtud la administración pública designa a una persona como empleado o funcionario y la somete al régimen conocido como función pública.

El nombramiento es el acto final del procedimiento de designación iniciado con la selección de candidatos a un cargo público, basados en sistemas que fijan los requisitos específicos para el buen desempeño.

CLASES DE NOMBRAMIENTOS

Existen tipos de nombramientos para designar a los servidores públicos, entre ellos destacan;

a) Por medio de sufragio directo, aquellos que fueron elegidos por el voto directo del ciudadano (Presidente de la República, Senadores, Diputados federales y locales, miembros de los ayuntamientos, y en el Distrito Federal, al Jefe de Gobierno, Diputados a la Asamblea Legislativa, Delegados Políticos y los integrantes de los comités vecinales)

b) Por medio de sufragio indirecto, casos previstos en el artículo 84 constitucional como lo es el cargo de presidente provisional, interino o sustituto

c) Por decisión de funcionario, donde un funcionario de rango superior decide a quien otorgar el nombramiento en atribución de sus facultades

d) Por decisión de otras autoridades gubernamentales, como lo es el caso de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, donde surge una terna propuesta por el Jefe del Ejecutivo, seguida de la selección hecha por la Cámara de Senadores

CLASES DE SERVICIOS PRESTADOS AL ESTADO

El Estado para procurarse la actividad intelectual o física necesaria para cumplir su cometido utiliza diversos tipos de servicios, mismos que se dividen en:

a) Servicios que se prestan en virtud de un nombramiento

b) Servicios que se prestan por contrato

c) Servicios obligatorios y gratuitos

SERVICIOS QUE SE PRESTAN EN VIRTUD DE UN NOMBRAMIENTO.

Entendiendo al nombramiento como el medio común por el que el Estado se allega la prestación de los servicios personales necesarios para realizar sus funciones, incluyendo en este rubro al servicio profesional de carrera.


SERVICIOS QUE SE PRESTAN POR CONTRATO.

La práctica administrativa dirigida a la procuración de los servicios necesarios de manera eventual o especializada y que por lo mismo no necesita sostener una relación de trabajo permanente, realizando con profesionales libre un contrato civil para el cumplimiento de estos objetivos.

Al respecto se puede hacer mención que esta forma de contratación ha sido desvirtuada al usarse más en casos de beneficio de personas que no pueden o no quieren sujetarse a los lineamientos del régimen legal de los servidores públicos y por haberse encomendado a ellos labores que fácilmente pueden desempeñar los empleados propios de las propias instituciones, situación que se ha ido enmendando al restringir cada vez más este tipo de contrataciones dentro del decreto que aprueba el presupuesto de egresos de la federación.

SERVICIOS OBLIGATORIOS Y GRATUITOS.

Figura que para algunos autores no constituye función pública por carecer de consentimiento de las personas obligadas a desempeñarla, y que a su vez se maneja como excepción de la libertad de trabajo consagrada en el artículo 5º constitucional.

Son trabajos breves prestados al Estado durante un lapso corto de tiempo o cuando las eventualidades sociales así lo requieren, tienen el carácter de personal ya que no pueden ser sustituidos los individuos obligadas a ellas y en algunos casos no son remuneradas, tales como;

a) Las actividades censales y las tareas electorales actividades que se realizan obligatoria y gratuitamente en auxilio de las autoridades competentes

b) Los cargos de elección popular desempeñados de manera obligatoria más no gratuita
c) El servicio de armas remunerado con excepción del servicio militar que prestan los jóvenes que cumplen la mayoría de edad, el cual es gratuito

d) El servicio social requisito obligatorio que deben cumplir aquellos que terminaron sus estudios profesionales y que como menciona el Lic. Rafael I. Martínez Morales, es mal remunerado

e) Como miembro de jurado para conocer de ciertos delitos

f) El trabajo carcelario impuesto como pena por la comisión de un delito

FUNDAMENTO LEGAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

La Función Pública se fundamenta en nuestro Constitución desde el 5 de diciembre de 1960 en el artículo 123 constitucional apartado B, donde se incluyen trabajadores que prestan sus servicios para los poderes de la unión o el gobierno del Distrito Federal, incluyendo, con fundamento en la fracción XIII bis, a los trabajadores de instituciones públicas que prestan el servicio público de banca y crédito, excluyendo de esta regulación con base en la fracción XIII, a los militares, marinos, ministerio público, miembros de los cuerpos de seguridad pública y a quienes se desempeñen en el servicio exterior, quienes serán regulados en las relaciones jurídico laborales por sus propias leyes.

En este artículo se establecen los derechos individuales que gozan los servidores públicos, mismos que destacan según la fracción correspondiente y dentro del estudio de la función pública y su ley reglamentaria es la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado:

IV. La inamovilidad del salario.- los salarios serán fijados en los presupuestos respectivos sin que la cuantía pueda ser disminuida durante la vigencia de los mismos.
VII. La designación del personal.- la cual se hará mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes (esto como característica del Nombramiento)

VIII. Derecho a escalafón.- a fin de que los ascensos se otorguen con base en los conocimientos, aptitudes y antigüedad de los trabajadores (también como característica del Nombramiento)

X. El derecho a asociarse y fijar los requisitos para acceder a la huelga.- punto bastante ambiguo por su redacción ya que prácticamente impide su ejecución por falta de puntos concretos o de fácil interpretación como lo es la violación de manera general y sistemática, situación prácticamente imposible de dar.

XI. El derecho a la seguridad social.- las bases mínimas que debe otorgar el Estado en materia de seguridad social; accidentes y enfermedades profesionales y no profesionales, jubilación, invalidez, vejez y muerte del asegurado y sus familiares, estos últimos de en los casos y en la proporción que fije la ley; la creación y administración de centros de vacaciones y recuperación; la creación de un fondo nacional de vivienda mediante aportaciones, para obtener, construir, reparar o mejorar las mismas.

XII. Defensa del trabajo.- los conflictos individuales, colectivos o intersindicales, serán sometidos al Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.
Los conflictos entre el Poder Judicial y sus servidores, así como los conflictos que se susciten entre la Suprema Corte de Justicia y sus trabajadores, serán conocidos por el Consejo de la Judicatura Federal

XIII. Exclusión de servidores públicos.- Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público y los miembros de las Instituciones policiales, se regirán bajo sus propias leyes.

XIII bis. Inclusión de servidores públicos. El Banco Central y las entidades de la Administración Pública Federal que formen parte del sistema bancario mexicano, regirán sus relaciones laborales con base en lo estipulado en el presente apartado

XIV. Protección a los trabajadores de confianza.- La ley determinara los cargos que serán considerados de confianza y concede las medidas de protección al salario y los beneficios de la seguridad social.


RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

Responsabilidad es la obligación que tiene el servidor público de responder por sus actos indebidos o ilícitos, según lo establezca la ley.

El 28 de diciembre de 1982 se reformó el capítulo cuarto de la Constitución en materia de responsabilidad de los servidores públicos del articulo 108 al 114, y se expidió la Ley federal de responsabilidades de los servidores públicos para reglamentar lo ahí estipulado, posteriormente el 14 de marzo de 2002 se deroga el título primero en lo referente a las responsabilidades administrativas y los título tercero y cuarto únicamente por lo que respecta al ámbito federal 

Párrafo primero. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones

 Párrafos tercero y cuarto. Los Gobernadores de los Estados, los Diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.

Las Constituciones de los Estados de la República precisarán, en los mismos términos del primer párrafo de este artículo y para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios

Los procedimientos para aplicar sanciones por responsabilidades se desarrollaran independientemente, bajo la regla de que no se pueden imponer dos veces, sanciones del mismo tipo por una misma conducta, y en caso de que la sanción sea de carácter económico, no podrá ser de un monto mayor a tres veces al beneficio obtenido o daño causado, teniendo la Secretaría de la Función Pública, el Contralor interno o el titular del área de responsabilidades un plazo de tres años contados a partir del día siguiente que se cometa la infracción para imponer la sanción

 Cualquier ciudadano bajo su responsabilidad y mediante la presentación de pruebas, puede formular denuncia ante la Cámara de Diputados federal, contra algún servidor público por las violaciones que la constitución señala como causales de responsabilidad.

 

TIPOS DE RESPONSABILIDAD EN QUE PUEDEN INCURRIR LOS SERVIDORES PÚBLICOS

En el desempeño de sus funciones, los servidores públicos pueden incurrir en cuatro supuestos de responsabilidad.

a) Política

b) Administrativa

c) Penal

d) Civil

RESPONSABILIDAD POLÍTICA

Con base en el texto de la Constitución se establece; se impondrá, mediante juicio político, destitución o inhabilitación para desempeñar función pública de cualquier índole, a los servidores públicos (entendiéndose como altos funcionarios y funcionarios) que en el desempeño de sus labores incurran en actos u omisiones que vayan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su adecuado despacho.
Son sujetos de juicio político; los senadores y diputados federales; los ministros de la suprema corte de justicia de la nación; los integrantes de los consejos de la judicatura; los secretarios de estado; los jefes de los departamentos administrativos; los diputados de la asamblea del Distrito Federal; el procurador general de la república; el procurador general de justicia del Distrito Federal; los magistrados de circuito y los jueces de distrito; los magistrados y jueces del fuero común en el Distrito Federal; los titulares de los organismos descentralizados, de empresas de participación estatal mayoritaria y de los fideicomisos públicos
El Presidente de la República durante el tiempo que dure su encargo sólo podrá ser acusado de traición a la patria y por delitos graves del orden común, visto esto de manera más extensa en lo relativo a la responsabilidad penal

El juicio político solo podrá ser iniciado durante el desempeño del encargo y hasta un año después de la terminación del mismo, siendo también un año el que esta considerado como periodo máximo para la aplicación de sanciones después de iniciado el procedimiento

RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

Las sanciones administrativas se aplican a los servidores públicos que incurran en actos u omisiones que vayan en demérito de los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia con que deben desempeñar sus empleos, cargos o comisiones.

Con base en estos principios, se expidió la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, cuya aplicación corresponde de manera exclusiva a la Secretaria de la Función Pública, en esta ley se determinan las obligaciones de los trabajadores así como las sanciones y su procedimiento de aplicación.

Las sanciones que contempla la Constitución son; suspensión; inhabilitación y multa. Las multas se establecen conforme al beneficio económico logrado o a los daños y perjuicios causados sin que pueda ser mayor a tres veces de este monto.

La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores públicos añade como sanciones la amonestación pública; suspensión, destitución del puesto, sanción económica e inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en la administración publica

Existen otros mecanismos de control coadyuvantes de la Secretaria de la Función Pública, para vigilar el buen desempeño de las funciones de los servidores públicos, estas son las que se les denominaba como Contralorías Internas y que actualmente en muchos casos se le sigue llamando así erróneamente, siendo que la denominación correcta es la de Órganos de Control Interno pertenecientes a cada dependencia y entidad, con la característica que en la práctica son usadas de manera común por los particulares para reportar las conductas inadecuadas de los servidores.

 El registro patrimonial de los servidores públicos es la información de los bienes de los trabajadores del estado que sirve para la detección de posibles ilícitos, es obligación de los servidores públicos que ostenten cargos a partir de la jefatura de departamento presentar la declaración patrimonial al inicio, a la terminación de la relación laboral y durante cada año que esta dure.

RESPONSABILIDAD PENAL

Como se mencionó anteriormente, el Presidente de la república solo puede ser acusado por traición a la patria o por delito grave, el código penal de aplicación federal señala como delitos graves a el homicidio con agravantes, traición a la patria, espionaje, terrorismo, sabotaje, genocidio, evasión de presos, ataques a las vías generales de comunicación, uso ilícito de aeropuertos, delitos contra la salud, corrupción de menores, lenocinio, falsificación de moneda, salteador de caminos, secuestro, robo calificado, extorsión, tortura, trafico de indocumentados, posesión o uso de armas prohibidas y defraudación fiscal.

Cualquier otro servidor público y ante la comisión de cualquier otro delito, se procederá conforme lo disponga el código penal o ley aplicable. En los casos que se requiera juicio de procedencia para fincar responsabilidad, se seguirán sus reglas para ver si se procede o no en contra del funcionario, en caso de que la resolución de alguna de las cámaras fuera negativo en el Juicio de Procedencia, se suspenderá todo procedimiento sin que esto sea obstáculo para que la imputación reanude su curso cuando el inculpado haya concluido su encargo, esto bajo la regla de que el juicio de procedencia no juzga los fundamentos de la acusación. Si la resolución es positiva, el inculpado quedara a disposición de del órgano competente.

Si durante el proceso penal o en la sentencia se absuelve al inculpado, este podrá reasumir su cargo, pero si este resulta condenatorio y se trata de un delito cometido durante su encargo, no se le concederá el al reo el beneficio del indulto.

El Código Penal para el Distrito Federal en materia de fuero común y para toda la república en materia de fuero federal, tipifica los delitos que pueden cometer los servidores públicos en el desempeño de su encargo oficial; ejercicio indebido de servicio público, abuso de autoridad, coalición de servidores públicos, uso indebido de atribuciones y facultades, concusión, intimidación y ejercicio abusivo de funciones, tráfico de influencia, cohecho, peculado y enriquecimiento ilícito.

La responsabilidad por delitos cometidos durante el encargo de cualquier servidor público será exigible según los plazos de prescripción que fije la legislación penal para cada caso, pero nunca podrán ser menores a tres años. Estos plazos de prescripción se interrumpen en tanto el funcionario desempeñe algún cargo con fuero constitucional.

RESPONSABILIDAD CIVIL

De mención breve en cuanto a su relación con la función pública, destaca lo siguiente con relación a la responsabilidad civil, entendida esta como los daños o perjuicios cometidos a una persona valuables monetariamente.

Las demandas de carácter civil entablados en contra de cualquier servidor público no requerirán declaración de procedencia.


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