LeccióN 2: bases constitucionales del derecho administrativo. Derecho administrativo y ordenamiento constitucional. La cláusula del estado de derecho. La cláusula del estado social. La cláusula del estado democrático. La cláusula del estado autonómico






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fecha de publicación01.06.2015
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DERECHO ADMINISTRATIVO_______________________________________________09/10/09

LECCIÓN 2: BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. DERECHO ADMINISTRATIVO Y ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL. LA CLÁUSULA DEL ESTADO DE DERECHO. LA CLÁUSULA DEL ESTADO SOCIAL. LA CLÁUSULA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO. LA CLÁUSULA DEL ESTADO AUTONÓMICO.

BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El Derecho Administrativo es un ordenamiento jurídico y forma parte del ordenamiento jurídico global interno. El ordenamiento jurídico español se divide en subordenamientos, pero ¿qué es lo que da unidad a tantos ordenamientos? La Constitución se encarga de dar bases de cada ordenamiento.

Indudablemente, la interpretación del Derecho Administrativo se ha de hacer a partir del texto constitucional. Es obvio que la Constitución, cuando regula una materia no agota el contenido de ésta pero por su condición de norma suprema es jerárquicamente superior al resto de normas. La Constitución expresa una serie de principios y valores que deben adaptarse a todas las ramas.

El Derecho Administrativo se ve especialmente afectado por la Constitución, mucho más afectado que el resto de ramas del Derecho pero ¿Por qué? Básicamente por dos motivos:

  • El Derecho Administrativo regula básicamente el poder público y, por tanto, es normal que la Constitución tenga más impacto en las materias que estén directamente más vinculadas al poder ya que el poder público es una de las principales cuestiones de que la Constitución se preocupa por regular.

  • El Derecho Administrativo español está regido, desde hace casi dos siglos, por una serie de principios excesivamente autoritarios. Por esto, es lógico que una Constitución de inspiración liberal y democrática como la Constitución de 1978 exija transformaciones profundas en los principios de Derecho Administrativo y, obviamente, para exigir estas transformaciones la Constitución debía establecer artículos que incidiesen sobre el Derecho Administrativo.

Son muchísimos los artículos de la Constitución, que de una u otra manera, inciden en el Derecho Administrativo. No obstante, sólo nos ocuparemos de los grandes principios de nuestro régimen político contenidos en los dos primeros artículos de la CE:

El artículo 1 dice que España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho (ligados a las tres revoluciones: social, democrática y liberal) que tiene como principales valores la igualdad, el pluralismo político, etc.

El artículo 2 afirma que la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellas.

De estos dos artículos, debemos extraer cuatro cláusulas:

  1. Estado de Derecho.

  2. Estado social.

  3. Estado democrático.

  4. Estado autonómico.



  1. LA CLÁUSULA DEL ESTADO DE DERECHO

Se traduce en:

  • El principio de legalidad (imperio de la ley): este principio no es más que una manifestación de la regla general que obliga a todos a cumplir las normas jurídicas. Esta regla general dice que todos los sujetos están obligados a cumplir y aplicar las normas vigentes y esta obligatoriedad afecta, sobre todo, a los ciudadanos aunque también a los poderes públicos. La garantía de que la Administración debe actuar sometida a la ley aparece en los siguientes artículos de la CE:

  • Art. 9.3 CE  se garantiza el principio de legalidad.

  • Art. 97 CE  la Administración ejerce la función ejecutiva sometida a la ley.

  • Art. 103.1 CE  las administraciones actúan sometidas a la ley.

  • El control judicial.

  • La garantía patrimonial: la podemos definir como un derecho que tienen los particulares a mantener la integridad del valor económico de su patrimonio ante las privaciones que los poderes públicos puedan cometer contra este patrimonio. Esto da lugar a:

  1. Expropiación: la Administración sacrifica un bien a favor del interés público, sin embargo el propietario de dicho bien tiene derecho a indemnización (art. 33.3 CE).

  2. Responsabilidad patrimonial: se prevé en el artículo 106.2 CE y afirma que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados cuando la Administración les provoque algún daño en cualquiera de sus bienes y derechos.

Ambos conceptos son consecuencia de la Revolución Liberal.

SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY FORMAL:

Cualquier norma jurídica puede condicionar las actuaciones de las personas de dos formas opuestas:

  • La ley puede ser un fundamento previo y necesario para efectuar una determinada acción y, por tanto, esta acción sólo se podrá llevar a cabo de forma legal si una ley la prevé expresamente. En esencia de esta previsión, se considera que esta acción está publicada. Todo esto se llama vinculación positiva y puede ser resumido así: “Todo aquello que no está permitido se debe considerar prohibido”.

  • La otra forma, conocida con el nombre de vinculación negativa, consiste en que cualquier sujeto puede realizar cualquier conducta sin necesidad de previa previsión legal, con la única condición de no vulnerar aquellas prohibiciones que la ley pueda establecer para llevar a término la actuación. Resumido así: “Todo aquello que no está prohibido por la ley se entiende permitido”.

SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY EN GENERAL:

  • Se somete a la Administración a todo el sistema normativo. Ésta está obligada a cumplir, por una parte, las leyes que provienen del Parlamento, pero, además, también otros tipos de normas (Constitución, normas aprobadas por el gobierno con rango de ley, decretos-leyes y decretos legislativos). Por otra parte, también están sometidos a la Administración los tratados y convenios internacionales. Además, está sometida a otras fuentes como la costumbre, los principios generales del Derecho y los reglamentos. Por lo que se llega a la conclusión de que la posición de la Administración no es muy distinta de la de los ciudadanos.

  • Las fuentes del Derecho tienen que ser también un criterio permanente que debe regir en la Administración. Toda la actividad de la Administración se debe realizar siempre teniendo en cuenta el respeto y el cumplimiento de las normas que integran el ordenamiento jurídico. Por tanto, en cualquier caso en el que la Administración deba adoptar una decisión deberá tener en cuenta el derecho vigente en aquel momento.

Además, la Administración no podrá derogar lo previsto en el ordenamiento mediante actos administrativos singulares, sin carácter de normas, ya que no habría legalidad (estaríamos retrocediendo al absolutismo).

Pero, ¿quién es el encargado de ejecutar el principio de legalidad? En Francia, dicha acción la lleva a cabo el Consejo de Estado. Sin embargo, en España lo hacen los Tribunales, más concretamente los del orden contencioso-administrativo (previsto en el art. 106 CE) ya que el Consejo de Estado no tiene función jurisdiccional.

  1. CLÁUSULA DEL ESTADO SOCIAL

La cláusula del Estado social guarda una importante relación con el concepto de Estado de bienestar.

Con la imposición de este Estado la mayoría de las competencias del Estado pertenecen a las Comunidades Autónomas. Algunos de los Estatutos, como el de Andalucía, Aragón, Cataluña, etc., al modificarlos han incluido derechos sociales.

Este Estado de bienestar tiene una marca europea, redes de protección social, se limitan las desigualdades, se reducen las tensiones políticas y sociales, es decir, se consigue una mayor estabilidad social. Este modelo está totalmente contrapuesto a los EEUU.

El TC mediante sus sentencias ha ratificado que los derechos del Estado Social no son derechos, sino principios por lo tanto, los Estatutos no son la norma indicada para regular dichos derechos, aunque sí las leyes de las CCAA.

Con esta cláusula se asume la responsabilidad de promover una igualdad progresiva entre todas las clases sociales y asegurar a todos los ciudadanos un cierto nivel de bienestar económico y la cobertura de sus riesgos vitales.

El Estado Social de Derecho aparece, primeramente, en el artículo 1 CE al declarar el Estado español como un Estado Social y democrático de derecho.

Seguidamente, aparece previsto en el artículo 9 CE el contenido de dicho Estado, donde la libertad y la igualdad se convierten en realidades efectivas. Este artículo está luego desarrollado en el Capítulo III del Título I con una serie de mandatos dirigidos al poder público.

Alguno de los artículos en los que aparece son:

  • Artículo 27 CE, aparece íntimamente vinculado a los servicios sociales que debe prestar el Estado para el bienestar de los ciudadanos.

  • Artículo 103 CE, aparece recogido el principio de eficacia.

Y, como hemos citado anteriormente, dentro del Capítulo III del Título I se dan los principios rectores sociales y económicos. Un ejemplo de ellos son: el artículo 47 CE que acoge el derecho a una vivienda digna y el artículo 40 CE que afirma que los poderes públicos deben orientar su política para conseguir la plena ocupación.

  • Contenido de la cláusula



  1. La actividad normativa: prevista en el artículo 53.3 CE “los mandatos que la CE dirige a los poderes públicos han de informar la legislación positiva”. Esto significa que el legislador no dispone de un poder normativo libre, sino que debe ejercer dicho poder en el sentido de la cláusula del Estado Social (igualdad y libertad efectivas). Por lo tanto, no se pueden dictar normas contrarias a estos dos principios ya que serían inconstitucionales.

  2. La aplicación del derecho: el mismo artículo, 53.3 CE, dice que “los principios que están contenidos en la Constitución y que suponen mandatos sociales dirigidos a los podres públicos deben informar, tanto a la actuación de estos poderes públicos, como a la práctica judicial”. Esto significa que la interpretación de una norma del ordenamiento jurídico debe hacerse de acuerdo con esta cláusula y con el fin de la consecución de los dos objetivos: la libertad real y la igualdad efectiva.

  3. La organización de la Administración, el principio de eficacia: este principio aparece en el artículo 103.1 CE y afirma que la Administración debe actuar con eficacia. Esto significa que el funcionamiento de los servicios públicos debe ser racional y eficiente, se debe dar una adecuada prestación de los servicios públicos (de calidad) y evitar la creación de estructuras ineficientes o inútiles simplificando y suprimiéndolas para conseguir una Administración ágil y eficaz. El TC afirma que en relación con el principio de eficacia, se deben proporcionar a la Administración los medios y poderes necesarios para que puedan cumplir los objetivos que señalan las leyes.

En conclusión, la Administración debe trabajar eficazmente cumpliendo los objetivos marcados y eficientemente, destinando los medios óptimos en cada momento para conseguir dichos objetivos.

  1. CLÁUSULA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO

El Estado democrático se caracteriza por ser un sistema político donde la soberanía pertenece al pueblo y los titulares del poder supremos son elegidos por ciudadanos en un sistema político basado en el pluralismo político. Como en las dos cláusulas anteriores, ésta también viene prevista en el artículo 1 CE.

  • Carácter servicial de la Administración: la Administración actúa como ejecutora de las decisiones llevadas a cabo por el Parlamento (leyes) y por el Gobierno (reglamentos). De este carácter surgen dos consecuencias:

  1. Art. 97 CE, “el Gobierno dirige la Administración”. Esto implica que el Gobierno tiene la potestad de dirigir la actividad de la Administración hacia las finalidades que estime oportunas. De esta manera se consigue que las decisiones lleguen hasta el último punto de la organización administrativa.

  2. La estructura jerarquizada de la Administración de manera impuesta por la Constitución (103.1 CE). Sin embargo, se dan órganos administrativos que no están regidos por el principio de jerarquía, aunque suelen ser consultivos y asesores. P.ej.: Consejo Consultivo de las Islas Baleares. Tampoco están regidos por este principio, los órganos que deben adoptar decisiones técnicas imparciales: tribunal de oposiciones.

Este tema suscita una pregunta especialmente importante ¿Los municipios son Administraciones democráticas? La respuesta es sí, puesto que los ciudadanos eligen los titulares de los poderes supremos del municipio. Sin embargo, la Administración del Estado no es una Administración democrática ya que, a diferencia de las delegaciones locales, las delegaciones autonómicas sirven para elegir diputados del Parlamento y las generales para elegir senadores de las Cortes. Por lo tanto, nosotros no elegimos a los ministros y al Presidente (éste ni si quiera tiene porqué ser diputado) que formarán gobierno.

Las Administraciones democráticas son representativas y presentan una estructura no jerarquizada. Ejemplo de ellas son los municipios, las corporaciones, etc.

Las Administraciones no democráticas son conocidas como burocráticas, presentan una estructura jerarquizada y son la Administración del Estado, de las CCAA, las instituciones, etc.

Las universidades nacen como una administración institucional y, poco a poco, se van convirtiendo en una administración independiente.

Existen dos principios de estructuración como consecuencia del pluralismo de las administraciones públicas:

  • Principio de descentralización: este principio implica que, siempre que sea posible, las competencias deben ser ejercidas por las administraciones más próximas a los ciudadanos. Por lo que se transfieren competencias de los entes mayores a los menores y se suprimen muchos controles. Este principio se da entre personas jurídicas.

  • Principio de desconcentración (art. 103 CE): este principio consiste en que, dentro de cada administración, se lleva a cabo una distribución racional del trabajo de manera que los órganos decisorios sean aquellos más adecuados para conseguir los objetivos. Este principio se da entre órganos de una misma administración.

  • Principio de participación: las administraciones burocráticas tienen que tener iniciativa participativa. La CE intenta que los ciudadanos prevean momentos participativos, mediante los medios de comunicación pertenecientes al Estado o a cualquier entidad pública, participación en los centros docentes (art. 27 CE), participación en la organización de consumidores (art. 51.2 CE) y en los procedimientos de elaboración de reglamentos (art. 105.a).

Una administración democrática debe actuar con objetividad e imparcialidad (en contraposición a la monarquía absoluta):

  • La objetividad de la Administración: el artículo 103.1 CE dice que “la Administración debe servir con objetividad a los intereses generales”. Esto implica, en primer lugar, que la Administración no puede caer en desviaciones de poder. En segundo lugar, implica que la actividad de la Administración siempre ha de ponderar todos sus intereses antes de tomar una decisión. Por ello, está obligada a conceder un trámite porque todas las personas que tengan intereses en un tema en concreto puedan expresar su opinión antes de que la Administración decida. Todas las decisiones de la Administración deben tomarse en función del procedimiento administrativo.

  • La imparcialidad de la Administración: se manifiesta en la prohibición de conceder preferencias o favores que no estén amparados en normas concretas o en ordenes legítimamente dictadas por el poder ejecutivo. En este sentido, debemos decir que la imparcialidad de la Administración deriva, directamente, del principio de igualdad ante la ley, consagrado por el artículo 14 CE.

Para que se dé dicha imparcialidad, la parte más importante de la Administración debe estar formada por funcionarios teniendo en cuenta su capacidad, mérito, ideología, igualdad, parentesco, etc. como características para su elección. Esta es la mejor manera de conseguir la imparcialidad ya que los funcionarios son inamovibles.

Además, si una autoridad tiene interés personal en algún asunto de la Administración, debe abstenerse o sino podría ser recusado.

  • La publicidad de la Administración: la democracia es un sistema que por definición presume transparencia, es decir, que los órganos que ostentan el poder no pueden tener ningún tipo de secretos para / con los ciudadanos, ya que éstos son los auténticos titulares del poder. Tradicionalmente, los poderes públicos han utilizado el secreto para la dominación del pueblo, regímenes autoritarios.

No obstante, los regímenes democráticos vigentes en la actualidad distan mucho de ser transparentes y, así, la publicidad de la actuación de la Administración es simplemente una aspiración. La CE, en su artículo 105.b, ha establecido unos derechos de, los ciudadanos a acceder a los documentos que figuran en los archivos y registros de la Administración.

Un requisito para conseguir la transparencia es la publicación de las normas, para que no existan, de este modo, leyes secretas aunque hay otros instrumentos de naturaleza normativa, como los planos, que no se publican.

Esto nos lleva a formularnos una pregunta: “¿Existe secretismo en el procedimiento administrativo?”. Respecto a este tema, se ha producido un avance notable, puesto que los interesados pueden ver todo el trámite del procedimiento administrativo aunque una persona que no sea interesada en el proceso no está legitimada para recibir esa información. Esto ocurre en los procedimientos que aún están en marcha. Cuando un proceso ya ha finalizado, cualquier ciudadano, incluso los no interesados, pueden solicitar el resultado del procedimiento, art. 35.a CE.

Sin embargo, se dan algunas excepciones previstas en el artículo 37.5 CE como la información relativa a la defensa nacional o seguridad pública, datos acerca de la intimidad de las personas, la investigación de delitos…

Sin embargo, existen otras limitaciones que no están previstas en la CE y aún así, son secretas: como por ejemplo, lo relacionado con las relaciones internacionales entre Estados, determinados secretos industriales o estrategias comerciales o las discusiones que tienen lugar en el Consejo de Ministros o en el Consejo de Gobierno, donde se publican los acuerdos a los que han llegado pero no las discusiones. Estos secretos, a pesar de no estar previstos en la CE, se fundamentan en uno de sus principios, el de eficacia afirmando que la información anticipada de algunas actuaciones de la Administración puede impedir su efectividad.

Sin embargo, sería interesante conocer muchas de las informaciones que se nos restringen, como en qué se gasta el dinero destinado a la casa real.

  1. CLÁUSULA DEL ESTADO AUTONÓMICO

La Constitución Española de 1978 supuso unas transformaciones importantes en nuestro ordenamiento jurídico, pero aún nos queda por ver la transformación más importante que implicó la Constitución: la transformación de la estructura interna del Estado.

España, durante 150 años, no conoció otra forma política que no fuera la de un estado unitario y centralizado, en cambio, la Constitución de 1978 ha formulado una clara opción a favor de un modelo organizativo plural y descentralizado que se fundamenta en la distribución del poder político entre distintas entidades territoriales, básicamente: Estado, CCAA y municipio y se fundamenta, también, en la autonomía de todas estas entidades.

Principios que definen el Estado Autonómico:

  • Principio de autonomía (autodeterminación): el concepto de autonomía es un concepto clave dentro de todo el sistema de organización territorial del Estado, pero también es un concepto problemático porque la CE no dice en ningún artículo en qué consiste el concepto de autonomía.

Por tanto, parece inevitable que este concepto haya de ser definido partiendo de los diferentes elementos que la Constitución nos puede aportar y, por otra parte, también partiendo de la jurisprudencia dictada por el TC en relación a este concepto.

Un Estado que se organiza sobre el principio autonómico es, sobre todo, un Estado en que se da una distribución efectiva del Poder Público entre, por una parte, el Poder Central y, por la otra, los distintos poderes territoriales que lo integran. Y donde el Poder Central no monopoliza el poder sino que lo comparte con las restantes administraciones territoriales de ser titulares de determinadas potestades públicas. Esto en la práctica, en España, implica que las CCAA, las provincias y los municipios son titulares de determinadas potestades que no corresponden al poder central del Estado.

  • Características de estas potestades:

  1. Son potestades importantes: esto quiere decir que la Administración del Estado no tiene porque reservarse las competencias o potestades más importantes y dejar que el resto de Administraciones tengan potestades más accesorias.

  2. Son potestades diversas: las competencias que tienen las distintas administraciones son muy diferentes según el nivel territorial del que estemos hablando, así podemos decir de forma clara que las CCAA tienen unas potestades muy superiores a las que tienen las entidades locales.

  3. La forma de atribuir estas potestades también es diversa: así, las competencias de las CCAA se establecen, principalmente, a través de su Estatuto de Autonomía y, excepcionalmente, mediante las leyes previstas en los arts. 150.1 y 150.2 CE. En cambio, las competencias de los municipios y las provincias no quedan fijadas a través de un único texto normativo sino mediante distintas y progresivas leyes estatales y autonómicas que van atribuyendo competencias a las provincias y municipios.

Todo esto se resume en una jurisprudencia del TC que después ha quedado reflejada en una ley estatal de bases de régimen local. Esta jurisprudencia dice que todas las leyes que aprueben, tanto el Estado como las CCAA, han de asegurar tanto los municipios, las provincias como a las islas competencias que aseguren el derecho de estas administraciones a poder intervenir en todos estos asuntos que afecten directamente sus intereses.

  1. Son potestades no exclusivas: ni las CCAA, ni las provincias, ni los municipios, ni las islas tienen potestades exclusivas. En el caso de las CCAA, la mayor parte de sus competencias hacen referencia a materias compartidas con el Estado. En el caso de las entidades locales, aún es más claro que sus potestades no son exclusivas.



  • Principio de unidad: se traduce en una igualdad de derechos y deberes de los españoles (art. 139.1 CE). Ahora bien, igualdad no quiere decir uniformidad (no tienen porqué darse los mismos derechos sino que puede haber diferencias). El principio de unidad constituye la consecuencia lógica e indispensable de la existencia del principio de autonomía porque no puede existir autonomía sino se parte de una previa unidad. A partir de aquí, el contenido del principio de unidad se concreta en una serie de límites a la autonomía:

  1. El límite del interés general: parte del propósito de que existen una serie de intereses comunes a todo el Estado y, por tanto, son intereses que han de ser necesariamente competencia del Estado.

En primer lugar, para concretar este límite ya que si no podría convertirse en un factor de desequilibrio, es necesario destacar que el interés general es el criterio que utiliza la Constitución para atribuir competencias al Estado mientras que el interés local es el criterio para atribuir competencias a las CCAA.

En segundo lugar, la existencia de un interés general no implica, necesariamente, que toda la competencia sobre aquella materia se haya de atribuir al Estado.

  1. El límite de la igualdad: el reconocimiento de autonomía a las CCAA supone atribuir a estas un ámbito de decisión y un poder normativo que puede ser utilizado por cada una de ellas de forma legítima con un contenido diverso. De manera que el Estatuto jurídico de los ciudadanos españoles, que habiten en diferentes territorios del Estado español, puede ser diferente.

Ahora bien, esta diferencia está limitada por dos principios que tienen como objetivo conseguir cierto nivel de igualdad de todos los ciudadanos dentro del territorio español. Estos dos principios son: el principio de igualdad de trato a todos los ciudadanos, por parte de las distintas CCAA. Este principio implica que las CCAA no pueden dictar normas que tengan un contenido diferente según vayan referidas a sus propios ciudadanos o a ciudadanos de otras CCAA. Ni tampoco pueden aplicar estas normas con criterios diferentes según la procedencia de los ciudadanos. Este principio deriva, directamente, del artículo 139.1 CE, según el cual todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio español.

El segundo principio que limita esta potencia diferencia es el principio de homogeneidad básica de los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos. Este principio implica que la regulación de estos deberes y derechos debe tener un cierto nivel de homogeneidad en todo el Estado español, al menos en los supuestos básicos.

  1. Límite de la unidad de mercado: este límite está previsto en el art. 139.2 CE y 157.2 CE. Un espacio económico no puede ser dividido por ninguna administración adoptando medidas de cualquier tipo que impidan u obstaculicen la libre circulación de bienes, servicios y personas del Estado.

Así como el libre establecimiento de las personas en cualquier lugar.

  • Principio de solidaridad: existe para cohesionar el sistema tras la tensión dada entre los dos principios anteriores mediante las técnicas dadas en el art.2 CE.

  • Objetivo de equilibrio económico interterritorial: del art. 138.1 CE deriva que el Estado tiene la obligación de corregir las desigualdades territoriales en el desarrollo económico y en la distribución de la riqueza. Para conseguir este objetivo la CE pone en manos del Estado dos instrumentos:

  1. Planificación económica: el art. 131.1 CE dice que una de las finalidades de la planificación económica debe ser, precisamente, equilibrar y armonizar el desarrollo regional.

  2. Fondo de Compensación Internacional: art. 158 CE. Es un fondo que el Estado ha de destinar a hacer inversiones en aquellos territorios que más lo necesiten para corregir los desequilibrios económicos interterritoriales.

Para conseguir el equilibrio es necesaria la lealtad autonómica (deber de comportarse de acuerdo con los criterios de buena fe y de lealtad al sistema. Estado respeta a las entidades menores y viceversa) y la colaboración de poderes (se llevan a cabo técnicas concretas como conferencias sectoriales, convenios y delegaciones).

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