Examen de la política de vivienda en euskadi






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LAS NUEVAS POLÍTICAS DE URBANISMO, VIVIENDA Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
EXAMEN DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA EN EUSKADI:

SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS
LAS POLITICAS PUBLICAS VASCAS DE VIVIENDA

A LA LUZ DE LOS MODELOS EUROPEO Y ESTATAL
Javier Burón Cuadrado

Director de Planificación y Procesos Operativos de Vivienda

Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco

Este artículo pretende encuadrar el actual modelo vasco de vivienda dentro del contexto presente, la trayectoria histórica de la UE y el Estado español en materia de políticas públicas de vivienda, para desde la reflexión del contexto en el que ha nacido, siendo conscientes de sus particularidades y de los rasgos comunes a otros sistemas, reflexionar sobre el punto en el que nos encontramos en el presente momento, así como los posibles y deseables rumbos a tomar en el viaje hacia la satisfacción del derecho a la vivienda de la ciudadanía vasca.


  1. PINCELADAS SOBRE LOS MODELOS EUROPEOS DE REFERENCIA EN MATERIA DE VIVIENDA 1


Aún a riesgo de ser excesivamente esquemáticos y, por lo tanto, no recoger todos los matices a tener en cuenta, entiendo que las políticas públicas de vivienda de los países líderes en la materia de la UE (fundamentalmente los centroeuropeos y escandinavos) se han caracterizado y aún se caracterizan por los siguientes rasgos:


    1. Fuerte intervención pública desde finales de la Segunda Guerra Mundial.




    1. Dicha intervención pública tiene vocación de servicio público universal.




    1. Alta inversión de fondos públicos sostenida durante décadas.




    1. Balance entre gasto fiscal (25%) y gasto público directo (75%) muy favorable al segundo.




    1. Política fiscal no favorecedora de la propiedad y de incentivo del alquiler.




    1. Intervención en diferentes fases del servicio público: suelo, promoción, gestión de parque de vivienda pública.




    1. Dentro de lo público, opción casi exclusiva por el alquiler social, protegido, subsidiado, no de mercado, etc.




    1. La aplicación de mecanismo de baremación para la adjudicación de los alquileres públicos en casi todos los casos.




    1. Mercados hipotecarios regulados o en los que aparece crédito público (no de mercado) en materia de vivienda.




    1. Ciertos procesos de segregación socio-espacial, así como revueltas sociales, parcialmente alimentadas por factores socio-urbanísticos.




    1. Modelos que ha apostado tanto o más por la rehabilitación-regeneración urbana que por la promoción de nueva vivienda.




    1. Comprensión de la vivienda vacía como una patología social, económica y urbanística contra la que hay que luchar desde lo público.




    1. Baja presencia del turismo inmobiliario y la segunda residencia.




    1. Problemas para mantener este sistema en virtud de dificultades de gestión, pero sobre todo por motivos presupuestarios.




    1. Aparición de procesos de privatización de los parques públicos de alquiler, así como menor intervención pública en los desarrollos urbanos más recientes.



  1. SOMERA CARACTERIZACION DEL ATIPICO MODELO ESPAÑOL 2


Frente al anterior modelo, las políticas públicas de vivienda en España han tenido una serie de particularidades, algunas propias solamente del periodo predemocrático y otras persistentes más allá de la Constitución del 1978, que pueden ser caracterizadas de la siguiente manera:


    1. En términos relativos, en comparación sincrónica con la UE, escasa y tardía intervención pública.




    1. Desde 1956 hasta, por lo menos, el 2007 privatización (no sometida a contraprestaciones públicas equilibradas) de las plusvalías generadas por el urbanismo público.




    1. Desde 1998 hasta, por lo menos, el 2007 impulso de un proceso de desregulación del suelo, con una declaración general de “urbanizabilidad” de casi todo el suelo español.




    1. Intervención pública con vocación de fomento temporal de actividades que se entendían como naturales de mercado libre y no de las Administraciones Públicas. La vivienda se concibe solo como un sector de la actividad productiva (al que hay que cebar desde la Administración cuando los mercados languidecen) y no como un derecho social, a pesar de la dicción del artículo 47 de la Constitución 3 que configura la vivienda, en técnica jurídico-constitucional, como un principio rector de política social y económica (frente a los verdaderos derechos subjetivos).




    1. Baja inversión pública e incluso concepción de la vivienda protegida como una fuente de ingresos (no de gastos) públicos.




    1. Balance entre gasto fiscal (75%) y gasto público directo (25%) contrario al de la UE.




    1. Política fiscal favorecedora de la propiedad y de desincentivo del alquiler.




    1. Intervención fluctuante y de menor calado que en la UE en las diferentes fases del servicio público:




      1. suelo (más o menos fuerte a través del planeamiento urbanístico, pero menor en términos de retención pública de las plusvalías urbanísticas generadas por lo público, patrimonios públicos de suelo o, en general, la caracterización del urbanismo como una función pública irrenunciable para las Administraciones)

      2. promoción (débil, aunque hay que reconocer que ha sido lo público quien ha mantenido la promoción de vivienda protegida en épocas de bonanza inmobiliaria, mientras que en épocas de crisis los operadores privados se han refugiado en la vivienda protegida)

      3. gestión de parque de vivienda pública (prácticamente inexistente).




    1. Dentro de lo público, opción casi exclusiva por la propiedad.




    1. Apuesta por la vivienda protegida efímera, por su descalificación sometida a plazo relativamente breve y su paso al mercado libre.




    1. La aplicación de mecanismo de baremación para la adjudicación de la vivienda protegida, con la reciente aparición de los mecanismos de sorteo y mixtos.




    1. Mercados hipotecarios desregulados y con tendencia a la sobrefinanciación (más precio del debido y más tiempo del aconsejable) en los que el crédito público en materia de vivienda, antes existente, ha desaparecido.

    2. Modelo que, salvo contadas excepciones, ha apostado mucho más por la promoción de vivienda nueva que por la rehabilitación-regeneración.




    1. Comprensión de la vivienda vacía como un hecho natural con el que se debe convivir.




    1. Alta presencia del turismo inmobiliario y la segunda residencia, hasta el extremo de ser uno de los motores del crecimiento económico español en los últimos años.




    1. Ciertos procesos de segregación socio-espacial, sin llegar a las revueltas sociales. No debemos ocultar que en buena parte de España se tiende a construir la vivienda protegida lo más lejos posible de las clases medias y acomodadas.




    1. Procesos de corrupción urbanística fuertemente asentados en el municipalismo y empresariado español, con especial incidencia en determinadas zonas de nuestra geografía.




    1. Consumo abrasivo e irreversible de territorio con procesos de artificialización de suelo no conocidos hasta la fecha en España.




    1. El sistema, en los términos descritos, no tiene apenas dificultades para mantenerse en funcionamiento. No necesita grandes maquinarias administrativo-operativas y desde el punto de vista presupuestario es más un ingreso que una fuente de gastos.



  1. OPCIONES SISTEMICAS EN RELACION A LAS POLITICAS PUBLICAS DE VIVIENDA


Ante el grave problema de la vivienda en España hoy se proponen, desde diferentes foros profesionales, académicos, económicos y políticos las siguientes soluciones, en términos de modelo, al difícil acceso a la vivienda de buena parte de la sociedad española.


    1. LIBRECAMBISMO


Desde mediados de los años noventa amplios sectores sociales, políticos y económicos con gran capacidad financiera y mediática para crear opinión pública lanzaron la idea, científicamente insostenible, de que la vivienda en España estaba subiendo de precio por la escasez de suelo calificado (las Administraciones Públicas eran lentas, burocráticas y corruptas) y que se produciría una bajada del precio de la vivienda y un mejor acceso a la misma, si se ampliaba la superficie calificada para edificar. Es decir, hicieron creer a buena parte de la sociedad que a más materia prima (suelo en este caso) bajaría el precio final del producto (vivienda).
Mantener este tipo de tesis es desconocer completamente el funcionamiento del mercado de suelo y vivienda en el que, en realidad, el precio de la vivienda fija el precio del suelo (y no al revés). El precio de la vivienda depende de varios factores (crecimiento economía, tipo de interés, rentabilidad bursátil, demanda exterior de vivienda, producción residencial turística, etc) y, de entre ellos, muy especialmente de la disponibilidad crediticia hipotecaria. De modo que una economía en crecimiento, con bajo paro, con fuerte demanda interior (el dinero que huía del fracaso de los valores tecnológicos en la bolsa a principios de esta década), fuerte demanda exterior (extranjeros en búsqueda de inmuebles residenciales y turísticos) y con una disponibilidad de crédito hipotecario prácticamente ilimitada produce una espiral en los precios de venta de las viviendas que, en el caso de España, finalmente se acaba trasladando al precio del suelo.

La Ley 6/98 de Suelo y Valoraciones basó la solución del problema de la vivienda en la calificación de la mayor cantidad posible de suelo para su urbanización y edificación con la esperanza de bajar con ello el precio de la vivienda. Sin embargo, el resultado final ha sido el contrario al teóricamente apetecido. La consideración de susceptible de urbanizar de todo el territorio nacional salvo los espacios especialmente protegidos, y a veces ni estos, no redujo el precio de la vivienda, pues este se ha catapultado en los últimos diez años hasta cotas no conocidas.
Ciertamente esta solución liberal cuenta hoy con menos seguidores que hace unos años, como consecuencia de su incontestable fracaso práctico, pero esto no quiere decir, en modo alguno, que esta falsa solución al problema de la vivienda no siga estando encima de la mesa.
En mi modesta opinión nadie en su sano juicio entiende que, después de haberse golpeado fuertemente un dedo de la mano con un martillo y producirse dolor, hematoma y lesiones, dicha desgracia se arregla pegándose otro nuevo y más duro martillazo. Los defensores de la liberalización del suelo, sin embargo, nos vienen a decir precisamente esto.


    1. MIMETISMO ACRITICO: INTERVENCIONISMO HOLANDES, SUECO, FRANCES O ALEMAN DE LOS AÑOS 60 Y 70 EN LA ESPAÑA DEL 2007


Frente al neoliberalismo descrito podemos encontrar una amplia panoplia de posturas intervencionistas, que van desde el simple maquillaje del mercado hasta intervenciones decididas.
Sin perjuicio de que no deberíamos debatir sobre el particular (pues el artículo 47 de la Constitución española no faculta, sino que obliga a los poderes públicos a intervenir en el mercado para posibilitar el acceso de la ciudadanía a una vivienda digna, impedir la especulación, regular el mercado de suelo y garantizar la participación de la comunidad en las plusvalías que genera el urbanismo, por definición público), defiendo firmemente la intervención pública en materia de suelo y vivienda.
Este es un asunto que dejado exclusivamente de la mano del mercado produce graves distorsiones económicas, medioambientales y sociales que minan el interés general. El suelo y la vivienda si se gestionan solo por el mercado se dedican a satisfacer solo a los individuos con renta y capacidad de compra. Por el contrario, la intervención pública garantiza, o debe garantizar, que personas sin poder de compra en el mercado puedan acceder a una vivienda digna en condiciones razonables y, de esta manera, poder desarrollar un proyecto vital también digno en el que sea materialmente, y no solo formalmente, posible la ciudadanía (ejercicio de derechos, libertades, deberes y obligaciones constitucionales).
Ahora bien, algunas de los grupos que postulan el intervencionismo, a mi juicio, lo hacen con una cierta mirada acomplejada hacia los logros del Estado Social centroeuropeo y escandinavo de los años 60 y 70. Ciertos expertos y grupos partidarios del intervencionismo público tratan de copiar en la España y Euskadi del años 2007 de forma mimética y acrítica los modelos que funcionaron bien en Holanda o Suecia, por poner dos notables ejemplos, hace más de 30 años bajo parámetros sociales, políticos, económicos y culturales totalmente diferentes a los actuales.
No creo, en modo alguno, que esta mirada retrospectiva a la “Arcadia” feliz de la socialdemocracia renana de los años 70 sea tan perjudicial para la solución del problema de la vivienda en España como lo es el librecambismo antes comentado. Pero si entiendo que mirar a las políticas de hace tres décadas de ciertos lugares de la UE y tratar de copiarlas hoy en nuestro territorio, sin prestar atención a lo que se está debatiendo y aplicando en esos mismo estado hoy, es un error de cierta magnitud.


    1. LA BUSQUEDA DE NUESTRO PROPIO CAMINO, APRENDIENDO DE LOS ERRORES Y ACIERTOS PROPIOS Y AJENOS


Por el contrario, entiendo que lo que debemos hacer los defensores de la intervención pública en materia de suelo y vivienda es aprender de las grandezas y errores de los modelos centroeuropeos y escandinavos del pasado y tomarlos como referencia para desarrollar un modelo propio, tributario, pero no mimético.



  1. EL MODELO DIFERENCIAL VASCO 4


El modelo vasco en materia de vivienda, aún bebiendo de las fuentes españolas, ha tenido, al menos desde mediados de los 80, unas características propias que deben ser reseñadas.


    1. LOS PRIMEROS RASGOS DIFERENCIADOS




      1. La aparición de las reservas de suelo para vivienda protegida en 1994 (con carácter pionero a nivel autonómico) y en unos niveles nada despreciables (65% en suelo urbanizable y 20% en suelo urbano)5. Este es, sin duda, el auténtico corte epistemológico de la política de vivienda, no solo en Euskadi, sino en el conjunto de España: el destino obligatorio de una parte sustancial del suelo calificado para su urbanización y edificación a la vivienda protegida.




      1. Una producción de vivienda protegida tradicionalmente mayor que la existente en el conjunto de España.




      1. Un municipalismo menos apalancado financieramente que el estatal y por lo tanto menos tendente a utilizar las plusvalías urbanísticas como fuente preferencial de financiación municipal. No quiero decir que este fenómeno no se haya producido y produzca aún hoy en Euskadi, pero entiendo que el mismo ha revestido extremos menos preocupantes que otros lugares del Estado español.




    1. LA CONCRECCION DE UN MODELO INTEGRAL


Sin dejar de valorar el año 1994 como año de la irrupción de un modelo alternativo en España en materia de vivienda, el año 2002 marca el inicio de la revolución de las políticas públicas de vivienda en Euskadi.
Las reservas de suelo para vivienda protegida existían en Euskadi desde 1994 pero tenían como resultado una producción pobre de vivienda protegida (en el periodo 1994-1997 la cuota de vivienda protegida estaba en el entorno del 20% en Euskadi), al retenerse los suelos calificados para vivienda protegida y acelerarse el trabajo sobre los suelos dedicados a la Vivienda Libre y al faltar el necesario vigor público para hacer valer el contenido formal y material de la ley.
Por otra parte, durante todo este periodo (1994-2002) la vivienda protegida lo era nominalmente, pues ni se adjudicaba a través de métodos reglados y garantistas, ni se vigilaba su correcto uso, ni se tanteaban y retractaban las segundas y posteriores ventas 6.
Frente a esta realidad, que podemos denominarla como pionera y notable en términos legales, pero pobre en términos realizaciones prácticas, los años 2002 y siguientes son testigos de numerosos cambios normativos que configuran un modelo alternativo al existente en el conjunto de España, pero también novedoso respecto al modelo tradicional vasco.
Entre las novedades reseñaremos las siguientes:

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