Ponencia para segundo debate al proyecto de ley 066 de 2010 CÁmara






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PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 066 DE 2010 CÁMARA.

por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones.

Bogotá, D. C., 11 de abril de 2011

Doctora

ELIZABETH MARTÍNEZ

Secretaria

Comisión Tercera Constitucional Permanente

Cámara de Representantes

Bogotá, D. C.

En atención a la designación que nos fuera hecha por la Mesa Directiva de la Comisión Tercera Permanente de Cámara obrando dentro del término legal concedido por la Ley 5ª de 1992, nos permitimos presentar ponencia para segundo debate al Proyecto de ley número 066 de 2010 Cámara, por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones, en los siguientes términos:

1. Antecedentes del proyecto

El Proyecto de ley número 066 de 2010 Cámara, por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones, de autoría del Representante Simón Gaviria y otros coautores que los suscriben, fue presentado el 26 de agosto de 2010 ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes y publicado en la Gaceta del Congreso 555 de agosto 27 de 2010.

Como Ponentes para primer y segundo debate fueron designados los Representantes José Joaquín Camelo, Mónica del Carmen Anaya, Hernando José Padaui, Felipe Fabián Orozco, Gerardo Tamayo Tamayo y el suscrito.

El proyecto fue aprobado en primer debate por la Comisión Tercera de la Cámara el 9 de noviembre de 2010.

2. Objeto del proyecto de ley

El proyecto de ley pretende establecer un marco legal para la modalidad de libranza que consiste en el descuento que en forma directa un empleador puede efectuar sobre la nómina de un trabajador, siempre y cuando cuente con su autorización expresa, con el objetivo de pagar un crédito, un bien o servicio.

Para el caso que nos ocupa se trata de dinamizar y masificar el acceso a este tipo de crédito, de tal suerte que cualquier persona natural asalariada, contratada por prestación de servicios, asociada a una cooperativa o precooperativa, afiliada a un fondo administrador de cesantías o pensionada pueda adquirir productos y servicios financieros o bienes y servicios de cualquier naturaleza, acreditados con su salario, sus pagos u honorarios, sus prestaciones sociales de carácter económico, sus aportes o su pensión.

3. Fundamento legal

3.1. Constitución Política

¿Artículo 1°. Colombia es un Estado social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general¿.

¿Artículo 2°. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares¿.

¿Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:

a) Organizar el crédito público;

d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; (¿)¿.

3.2. Ley 3ª de 1992

¿Artículo 2°. Tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes funcionarán Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los Proyectos de Acto Legislativo o de Ley referentes a los asuntos de su competencia.

Las Comisiones Constitucionales Permanentes en cada una de las Cámaras serán siete, a saber: (¿)

Comisión Tercera

Compuesta de quince (15) miembros en el Senado y veintinueve (29) miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de Hacienda y Crédito Público; impuesto y contribuciones; exenciones tributarias; régimen monetario; leyes sobre el Banco de la República, sistema de banca central; leyes sobre monopolios; autorización de empréstitos; mercado de valores; regulación económica; planeación Nacional; régimen de cambios; actividad financiera, bursátil, aseguradora y de captación de ahorro. (¿)¿.

4. Consideraciones generales

Varios aspectos propios de los beneficios del crédito de libranza conllevaron a los autores a presentar esta iniciativa, entre ellos la posibilidad real de dinamizar en Colombia el mercado de alquiler y adquisición de vivienda y el acceso a créditos educativos y bienes de consumo básico, entre ellos planes complementarios de salud, educación, auxilios funerarios, electrodomésticos, vehículos, viajes, etc., a través de la masificación de este tipo de crédito que otorga la posibilidad real no solo a los trabajadores asalariados, sino a los pensionados a adquirir bienes y servicios respaldados por su salario, sus prestaciones sociales o su pensión, dentro de los parámetros que sobre el particular ha fijado la Corte Constitucional.

Vale mencionar que esta propuesta surgió luego de conocer la exitosa experiencia que produjo la reglamentación del crédito de libranza tanto en Brasil1[1][1], donde se le conoce como Ley de Crédito Consignado o Crédito Inmobiliario Consignado, en donde fue tal el auge en ese país, que según el Informe Anual de Sustentabilidad 2008 del Banco Itaú de Brasil, a finales de 2008 representaba el 55% del total de crédito personal concedido en el sistema financiero y a manera de ejemplo, tan solo durante ese año la cartera del Banco Itaú creció 59%2[2][2].

En similar sentido, en Panamá se implementó el descuento directo mediante la Ley de Descuento Directo3[3][3] o Ley 9ª del 25 de enero de 1973, consistente en poder ordenar el descuento por concepto de hipotecas y/o por canon de arrendamiento mediante la libranza suscrita por un trabajador o servidor público, previa solicitud del arrendador, vendedor o acreedor hipotecario, mediante un acto administrativo expedido por el Ministerio de Vivienda mediante una resolución en la que avala de conformidad con la Ley 97 de 4 de octubre de 1973, Ley 55 de 7 de septiembre de 1976 y Ley 1 de 16 de enero de 1980 de la República de Panamá4[4][4].

Para el caso colombiano la experiencia con la libranza no es menos importante, según concepto emitido por la Superintendencia Financiera de Colombia, mediante comunicación radicada bajo el número 2604 del 5 de octubre de 2010, el señor Superintendente manifiesta que el segmento de libranza representa, a junio de 2010, el 31% del total de la cartera de consumo de nuestro sistema financiero, siendo el más importante dentro de la cartera de consumo, incluso sobre el de tarjetas de crédito. Y señala que en el último año el saldo en billones de la cartera de libranza aumentó de 10 billones de pesos a trece billones y medio de pesos aproximadamente, lo que equivale a una variación del 35%. Lo anterior ha sido acompañado de un importante grado de estabilidad en la calidad de esta cartera de consumo total cuyo promedio fue de 7.29%. Es decir que el segmento de libranza tiene un indicador de calidad tres veces mejor que el de las tarjetas de crédito o el de la cartera de consumo total. Así las cosas, el panorama para la implementación y eficacia de este proyecto objeto de estudio no podría ser mejor desde el punto de vista crediticio y de potencial consumo masivo.

5. Modificaciones aprobadas durante primer debate

En primer lugar, se aprobaron la totalidad de las modificaciones propuestas en el pliego que acompañó a la ponencia radicada para primer debate; en segundo lugar, se aprobaron las siguientes proposiciones de modificación presentadas por los ponentes, así:

¿ Se precisó el literal c) del artículo 2°, como entidades operadoras de libranza únicamente a las personas jurídicas incluyendo aquellas que realicen dicha operación a través de mecanismos de financiamiento autorizados por la ley.

c) Entidad operadora. Es la persona jurídica que realiza operaciones de libranza o descuento directo, por estar autorizada legalmente para el manejo del ahorro del público, para el manejo de los aportes de sus asociados o que sin estarlo lo realiza disponiendo de sus propios recursos o a través de mecanismos de financiamiento autorizados por la ley, caso en el cual deberá estar organizada como empresa, inscrita en el Registro Público Mercantil de su domicilio indicando en su objeto social la realización de operaciones de libranza, el origen de sus recursos y cumplir con las demás exigencias legales vigentes para ejercer la actividad comercial. Estas entidades operadoras estarán sometidas a la vigilancia de la Superintendencia de Sociedades.

Artículo que, valga la pena señalar, es mejorado en su redacción en la presente ponencia al agregarle la expresión ¿En todo caso deberá ser objeto de inspección, vigilancia y control estatal a través de la Superintendencia que sea del caso para poder realizar operaciones de libranza¿.

¿ Se eliminó el numeral 6 del artículo 3°, que disponía:

6. Que no sobrepase en forma simultánea un número máximo de (2) dos créditos de libranza por beneficiario.

¿ Se mejoró la redacción del artículo 4° a solicitud de la Superintendencia Fin anciera.

Derechos del beneficiario. El beneficiario tiene el derecho de escoger gratuitamente cualquier entidad operadora, así como aquella a través de la cual se realiza el pago de su nómina, prestaciones sociales económicas o pensión y a solicitar que los recursos descontados de su salario, prestación social económica, aporte, compensación o pensión sean destinados a una cuenta AFC o a otra de igual naturaleza.

En ningún caso el empleador o entidad pagadora podrá cobrar o descontar cuota de administración, comisión o suma alguna por realizar el descuento o el giro de los recursos, so pena de ser objeto de las sanciones previstas en el artículo 208 y siguientes del Decreto 663 de 1993 o Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las cuales le serán aplicables por la autoridad que corresponda, después de adelantar el procedimiento sancionatorio que le sea aplicable a la respectiva entidad pagadora.

Cuando el beneficiario tenga la calidad de consumidor financiero estará amparado por el título I de la Ley 1328 de 2009, los demás consumidores estarán amparados por el Estatuto de Protección al Consumidor y las normas que lo modifiquen y adicionen.

6. Modificaciones propuestas para segundo debate

Para efectos de las propuestas de modificación que se formulan a continuación, hemos tenido en cuenta las sugerencias, observaciones y comentarios que nos han sido enviados, entre otros, por las siguientes entidades:

Superintendencia de Sociedades, Superintendencia de la Economía Solidaria, Asociación Nacional de Industriales (ANDI), Ministerio de la Protección Social y Confederación de Cooperativas de Colombia (Confecoop).

Artículo 1°. Objeto de la libranza o descuento directo. Cualquier persona natural asalariada, contratada por prestación de servicios, asociada a una cooperativa o precooperativa, afiliada a un fondo administrador de cesantías o pensionada podrá adquirir productos y servicios financieros o bienes y servicios de cualquier naturaleza, acreditados con su salario, sus pagos u honorarios, sus prestaciones sociales de carácter económico, sus aportes o su pensión, siempre que medie autorización expresa de descuento dada al empleador o entidad pagadora, quien en virtud de la suscripción de la libranza o descuento directo otorgada por el asalariado, contratista o pensionado, estará obligado a girar los recursos directamente a la entidad operadora.

Parágrafo. La posibilidad de adquirir productos y servicios financieros o bienes y servicios de cualquier naturaleza a través de libranza no constituye necesariamente, a cargo del operador la obligación de otorgarlos, sino que estarán sujetos a la capacidad de endeudamiento del solicitante y a las políticas comerciales del operador.

¿ Justificación: Se incluye en forma expresa a las personas que reciben contraprestación económica a través de contratos de prestación de servicios y por ende se ajusta la redacción incluyendo también la expresión de pagos u honorarios.

Artículo 2°. Definiciones aplicables a los productos y servicios financieros adquiridos mediante libranza o descuento directo. Las siguientes definiciones se observarán para los efectos de aplicación de la presente ley:

a) Libranza o descuento directo: Es la autorización dada por el asalariado, contratista, asociado o pensionado al empleador o entidad pagadora para que realice el descuento del salario, prestaciones sociales de carácter económico, aporte, pago u honorario, o pensión disponibles por el asa lariado, contratista, asociado, afiliado o pensionado, con el objeto de que sean giradas a favor de las entidades operadoras para atender los productos, bienes y servicios objeto de libranza.

b) Empleador o entidad pagadora: Es la persona natural o jurídica, de naturaleza pública o privada que tiene a su cargo la obligación del pago del salario, honorario o cualquiera que sea la denominación de la remuneración, en razón de la ejecución de un trabajo, la prestación de un servicio o porque tiene a su cargo administrar las prestaciones sociales de carácter económico del asalariado o porque tiene a su cargo el pago de pensiones en calidad de administrador de fondos de cesantías y pensiones.

c) Entidad operadora: Es persona jurídica que realiza operaciones de libranza o descuento directo, por estar autorizada legalmente para el manejo del ahorro del público, para el manejo de los aportes o ahorros de sus asociados o que sin estarlo lo realiza disponiendo de sus propios recursos o a través de mecanismos de financiamiento autorizados por la ley, en ambos casos deberá estar organizada como empresa, inscrita en el Registro Público Mercantil de su domicilio indicando en su objeto social la realización de operaciones de libranza, el origen lícito de sus recursos y cumplir con las demás exigencias legales vigentes para ejercer la actividad comercial. En todo caso deberá ser objeto de inspección, vigilancia y control estatal a través de la Superintendencia correspondiente para poder efectuar operaciones de libranza.

d) Beneficiario: Es la persona asalariada, contratista, asociada, afiliada o pensionada, titular de un producto, bien o servicio que se obliga pagar a través de la modalidad de libranza o descuento directo.

Parágrafo 1°. Para efectos de la presente ley, se entiende como asalariado aquel que tenga un contrato laboral vigente suscrito entre el deudor que autoriza los descuentos y la entidad pagadora, como contratista aquel que tenga un contrato u orden de prestación de servicios vigen te, como asociado aquel que se encuentre vinculado a una cooperativa o precooperativa, como afiliado aquel que se encuentre vinculado a un fondo administrador de cesantías y como pensionado aquel que tenga la calidad de beneficiario de una mesada o asignación pensional.
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