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PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO ____ DE 2014 CÁMARA.
Por medio de la cual se modifican y regulan los principios rectores de la justicia transicional para la paz contenidos en los artículos transitorios 66 y 67 de la Constitución Política de Colombia.
El Congreso de Colombia

DECRETA:
La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio que será el 66, así:
Artículo Transitorio 66. Los instrumentos de justicia transicional serán excepcionales y tendrán como finalidad prevalente facilitar la terminación del conflicto armado interno y el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos; y garantizarán en el mayor nivel posible los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. Una ley estatutaria podrá autorizar que, en el marco de un acuerdo de paz, se dé un tratamiento diferenciado para los distintos grupos armados al margen de la ley que hayan sido parte en el conflicto armado interno y también para los agentes del Estado, en relación con su participación en el mismo.
Mediante una ley estatutaria se establecerán instrumentos de justicia transicional de carácter judicial o extrajudicial que permitan garantizar los deberes estatales de investigación y sanción. En cualquier caso se aplicarán mecanismos de carácter extrajudicial para el esclarecimiento de la verdad y la reparación de las víctimas. De igual manera la ley deberá garantizar la participación de las víctimas en los procesos que se surtan contra los presuntos responsables de la comisión de crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidio, fijará los criterios para acreditar la calidad de víctima y los requisitos para determinar su participación en las diferentes etapas del proceso.
Una ley deberá crear una Comisión de la Verdad y definir su objeto, composición, atribuciones y funciones. El mandato de la comisión podrá incluir la formulación de recomendaciones para la aplicación de los instrumentos de justicia transicional, incluyendo la aplicación de los criterios de selección.
Tanto los criterios de priorización como los de selección son inherentes a los instrumentos de justicia transicional. El Fiscal General de la Nación determinará criterios de priorización para el ejercicio de la acción penal. Sin perjuicio del deber general del Estado de investigar y sancionar las graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, en el marco de la justicia transicional, el Congreso de la República, por iniciativa del Gobierno Nacional, podrá mediante ley estatutaria determinar criterios de selección que permitan centrar los esfuerzos en la investigación penal de los máximos responsables de todos los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática; establecer los casos , requisitos y condiciones en los que procedería la suspensión de la ejecución de la pena; establecer los casos en los que proceda la aplicación de sanciones extrajudiciales, de penas alternativas, o de modalidades especiales de ejecución y cumplimiento de la pena con base en los criterios establecidos en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional; y autorizar la renuncia condicionada a la persecución judicial penal de todos los casos no seleccionados. La ley estatutaria tendrá en cuenta la gravedad y representatividad de los casos para determinar los criterios de selección.
En cualquier caso, el tratamiento penal especial mediante la aplicación de instrumentos constitucionales como los anteriores estará sujeto al cumplimiento de condiciones tales como la dejación entrega de las armas, el reconocimiento de responsabilidad, la contribución al esclarecimiento de la verdad y a la reparación integral de las víctimas, la liberación de los secuestrados, el desminado y la desvinculación de los menores de edad reclutados ilícitamente que se encuentren en poder de los grupos armados al margen de la ley.
PARÁGRAFO 1o. En los casos de la aplicación de instrumentos de justicia transicional a grupos armados al margen de la ley que hayan participado en las hostilidades, ésta se limitará a quienes se desmovilicen colectivamente en el marco de un acuerdo de paz o a quienes se desmovilicen de manera individual de conformidad con los procedimientos establecidos y con la autorización del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO 2o. En ningún caso se podrán aplicar instrumentos de justicia transicional a grupos armados al margen de la ley que no hayan sido parte en el conflicto armado interno, ni a cualquier miembro de un grupo armado que una vez desmovilizado siga delinquiendo.
ARTÍCULO 2o. TRANSITORIO. Una vez el gobierno nacional presente al Congreso de la República el primer proyecto de ley que autorice la aplicación de los instrumentos penales establecidos en el inciso 4° del artículo 1° del presente acto legislativo, el Congreso tendrá cuatro (4) años para proferir todas las leyes que regulen esta materia.
ARTÍCULO 3o. La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio que será el 67, así:
Artículo Transitorio 67. Una ley estatutaria regulará cuáles serán los delitos considerados conexos al delito político para efectos de la posibilidad de participar en política. No podrán ser considerados conexos al delito político los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidio cometidos de manera sistemática y en consecuencia no podrán participar en política ni ser elegidos quienes hayan sido condenados y seleccionados por estos delitos.
ARTÍCULO 4o. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.


EXPOSICIÓN DE MOTIVOS.
Mediante el presente proyecto de acto legislativo, se pretende consagrar y adecuar el marco jurídico para la paz, para que, éste se ajuste a las obligaciones internacionales contenidas en la Convención Americana de Derechos Humanos y el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, tratados ratificados por el estado colombiano.
I. CONSIDERACIONES GENERALES
Conforme al presente proyecto de acto legislativo, corresponderá al Congreso de la República ajustar los artículos transitorios 66 y 67 de la Constitución Política para que estos se acompasen con la normatividad internacional sobre los lineamientos de justicia transicional, en la medida que la actual redacción de la norma presenta contradicciones con los tratados internacionales en materia de Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario y Justicia Penal Internacional suscritos por el país.
Así, lo dispuesto en el artículo en comento, presenta serias dificultades en temas como la descripción típica de los crímenes allí contenidos y la ausencia de garantías para que la víctima participe en las diferentes etapas de los juicios que se surtan en contra de los investigados. Aunado a lo anterior la aplicación de sanciones extrajudiciales y las diferentes modalidades de cumplimiento de la pena contenidas en el actual articulado van en contravía al derecho a la justicia que tienen las víctimas, entendiendo éste, como el derecho que estas tienen a que los responsables de violaciones a Derechos Humanos y de la comisión de crímenes de trascendencia internacional sean investigados, juzgados y sancionados en debida forma por el Estado.
Colombia, con la ratificación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos1 y la aceptación de la jurisdicción contenciosa de la Corte y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos2 y la Corte Penal Internacional,3 adquirió obligaciones internacionales en las que se destacan el respeto y garantía de los derechos humanos y la obligación de investigar, juzgar y sancionar a los responsables de violaciones a los derechos humanos y de la comisión de crímenes de mayor trascendencia para la humanidad4.
En este sentido, algunas de las disposiciones contenidas en el artículo transitorio que regulan el proceso de justicia transicional, son incompatibles con las obligaciones internacionales adquiridas por Colombia, en la medida que, disposiciones como: la suspensión de la ejecución de la pena; la aplicación de sanciones extrajudiciales y penas alternativas; y el establecimiento de modalidades especiales de ejecución y cumplimiento de la pena5, tratándose de responsables de la comisión de crímenes de trascendencia internacional, son incompatibles con lo señalado por los tribunales internacionales.
En este sentido, se hace necesario realizar una modificación sustancial al articulado para que lo allí dispuesto, sea compatible con las obligaciones internacionales adquiridas por Colombia, se garantice la investigación, juzgamiento y sanción de los responsables de la comisión de dichos crímenes y se asegure la participación y reparación de las víctimas, máxime si se tiene en cuenta que el estado colombiano está en estudio preliminar por parte de la Corte Penal Internacional desde el año 2011.6
Fundamento de la eliminación de la expresión “COMETIDOS DE MANERA SISTEMÁTICA” en los artículos transitorios 66 y 67 de la Constitución Política de Colombia.

El Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, en los artículos 6, 7 y 8 da una definición de los que debe entenderse por: Genocidio, Crimen de Lesa Humanidad y Crimen de Guerra respectivamente, de manera que, no cualquier delito adquiere dicha connotación, sino que para que una conducta adquiera el matiz de crimen internacional, esa conducta debe cumplir con los criterios objetivos señalados en los artículos 6, 7 y 8 del Estatuto de Roma; estos elementos objetivos exigidos por el Estatuto de Roma para elevar las conductas delictivas a la categoría de crímenes internacionales se denominan elemento contextual, en este sentido, para que una conducta alcance la categoría de Genocidio, Crimen de Lesa Humanidad y Crimen de Guerra debe cumplir con las siguientes requisitos a saber:

  1. Genocidio: A los efectos del presente Estatuto, se entenderá por “Genocidio” cualquiera de los actos mencionados en literales a) al e), perpetrados con la intención de destruir total o parcialmente a un grupo (dolus specialis) nacional, étnico, racial o religioso como tal. (Artículo 6 del Estatuto de Roma)




  1. Crimen de Lesa Humanidad, para que una conducta sea calificada como un Crimen de Lesa Humanidad, se debe cumplir con el elemento contextual exigido por el artículo 7 del Estatuto de Roma, el cual indica que se entenderá por “Crimen de Lesa Humanidad” cualquiera de los actos contenidos en los literales a) al k) cuando se cometa como parte de un ataque GENERALIZADO o SISTEMÁTICO contra una población civil y con conocimiento de dicho ataque.7




  1. Crimen de guerra: La Corte tendrá competencia respecto de los crímenes de guerra en particular cuando se cometan como parte de un plan o política o como parte de la comisión en gran escala de tales crímenes. A los efectos del presente Estatuto, se entiende por "crímenes de guerra":

  1. Infracciones graves de los Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949, a saber, cualquiera de los siguientes actos contra personas o bienes protegidos por las disposiciones del Convenio de Ginebra pertinente.



  1. Otras violaciones graves de las leyes y usos aplicables en los conflictos armados internacionales dentro del marco establecido de derecho internacional, a saber, cualquiera de los actos siguientes.



  1. En caso de conflicto armado que no sea de índole internacional, las violaciones graves del artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949, a saber, cualquiera de los siguientes actos cometidos contra personas que no participen directamente en las hostilidades, incluidos los miembros de las fuerzas armadas que hayan depuesto las armas y las personas puestas fuera de combate por enfermedad, herida, detención o por cualquier otra causa:



  1. El párrafo 2 c) del presente artículo se aplica a los conflictos armados que no son de índole internacional, y por consiguiente, no se aplica a las situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados de violencia u otros actos análogos.



  1. Otras violaciones graves de las leyes y los usos aplicables en los conflictos armados que no sean de índole internacional, dentro del marco establecido de derecho internacional.

En este sentido, es claro que a la luz de lo esbozado en el numeral dos (2), tanto la SISTEMATICIDAD como la GENERALIDAD son elementos contextuales propios del elemento contextual del Crimen de Lesa Humanidad, y no son características de los otros crímenes, así se evidencia no sólo en la redacción del artículo sino en el análisis que ha realizado la Corte Penal Internacional en su jurisprudencia entendiendo que:

Se entiende por SISTEMATICIDAD “la naturaleza organizada de los actos de violencia y  la improbabilidad de que ocurran al azar8 o como un plan organizado en desarrollo de una política común, la cual sigue un patrón regular” 9, por otra parte la GENERALIDAD alude “al alcance plural del ataque o cuando de su magnitud resulten un número significativo de víctimas, ya sea “por el efecto acumulativo de una serie de actos inhumanos o el efecto singular de un acto inhumano de extraordinaria magnitud”10.

En consecuencia se tiene que, la actual redacción de la norma, al incluir la expresión “la connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio, o crímenes de guerra COMETIDOS DE MANERA SISTEMÁTICA”, genera confusiones, por cuanto se está calificando a todos estos delitos con características que son exclusivas del Crimen de Lesa Humanidad, lo que además de generar confusión, al incluir elementos ajenos a dichas figuras, dificulta la labor de quien persigue las conductas (fiscalía), en tanto deberá probar elementos que no son propios de dichos crímenes, lo que redunda en un entorno proclive a la impunidad.

Fundamentos para eliminar las expresiones: “establecer los casos, requisitos y condiciones en los que procedería la suspensión de la ejecución de la pena; establecer los casos en los que proceda la aplicación de sanciones extrajudiciales, de penas alternativas, o de modalidades especiales de ejecución y cumplimiento de la pena” del artículo transitorio 66 de la Constitución Política de Colombia.

La Corte Penal Internacional tendrá jurisdicción complementaria en los países que ratificaron el tratado, cuando en dichos estados se cometan alguno de los crímenes contenidos en el artículo 5 del Estatuto de Roma: Genocidio, Crimen de Lesa Humanidad, Crimen de Guerra y Crimen de Agresión y el estado haya decidido no incoar acción penal contra los presuntos responsables de cualquiera de estos delitos. El artículo 17 del Estatuto de Roma señala que la Corte Penal Internacional tendrá competencia cuando:

  • Un asunto haya sido objeto de investigación por un Estado y éste haya decidido no incoar acción penal contra la persona de que se trate.

Ahora bien, con base en lo anterior y una vez cotejado esto con la redacción del artículo transitorio, debe señalarse que la disposición constitucional en estudio, tal y como está redactada, da lugar a que en un eventual proceso de justicia transicional bajo este marco legal, se active la jurisdicción complementaria de la Corte Penal Internacional, en la medida que, el artículo establece que: “El Gobierno Nacional, podrá mediante ley estatutaria determinar criterios de selección que permitan centrar los esfuerzos en la investigación penal de los máximos responsables de todos los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática; establecer los casos, requisitos y condiciones en los que procedería la suspensión de la ejecución de la pena; establecer los casos en los que proceda la aplicación de sanciones extrajudiciales, de penas alternativas, o de modalidades especiales de ejecución y cumplimiento de la pena”, en consecuencia, el hecho de que la disposición permita aplicar sanciones extrajudiciales, a aquellas personas que cometieron crímenes de tal gravedad, es contrario a lo establecido por el mandato internacional contenido en el Estatuto de Roma, por lo que, una eventual adopción de este tipo de medidas abriría las puertas a la jurisdicción complementaria de la Corte Penal Internacional, en virtud del literal b) del artículo 17 del Estatuto de Roma para iniciar una investigación en el estado colombiano.

Por otra parte, debe señalarse que el artículo 20, numeral 3 literales a) y b) del Estatuto de Roma, facultan a la Corte Penal Internacional para procesar a aquellas personas que ya hayan sido condenadas por otro tribunal, siempre que el proceso en dicho tribunal obedeciera al propósito de:

  • Sustraer al acusado de su responsabilidad penal por crímenes de la competencia de la Corte.




  • No hubiere sido instruido en forma independiente o imparcial de conformidad con las debidas garantías procesales reconocidas por el derecho internacional o lo hubiere sido de alguna manera que, en las circunstancias del caso, fuere incompatible con la intención de someter a la persona a la acción de la justicia.

En ese sentido, el hecho de que el artículo transitorio contemple las posibilidades de:

  • Suspender la ejecución de la pena.

  • Aplicar penas alternativas o modalidades especiales de ejecución y cumplimiento de la pena.

Da lugar a sostener que la disposición constitucional permite que, a través de la aplicación de sanciones extrajudiciales, la aplicación de penas alternativas y las diferentes modalidades de ejecución de la pena, se sustraiga a los acusados de la verdadera responsabilidad penal que se deriva de la comisión de esa clase de crímenes, y por ende dichas disposiciones son incompatibles con la obligación de someter a los autores o partícipes de estos crímenes a la acción de la justicia y de este modo privar a las víctimas del derecho a la justicia como forma de reparación.

Por otra parte, con la ratificación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Colombia adquirió dos (2) clases de obligaciones en relación con los Derechos Humanos contenidos en el artículo 1 de la convención, estas obligaciones son:
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