La República Argentina es una república representativa federal aunque con un fuerte centralismo político y económico alrededor de la capital y su área






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fecha de publicación03.06.2016
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Argentine Republic

(República Argentina)

Capital: Buenos Aires

Inhabitants: 36.260.130 (2007)

Area: 2.780.403 km²






  1. Introducción


La República Argentina es una república representativa federal aunque con un fuerte centralismo político y económico alrededor de la capital y su área metropolitana. El poder ejecutivo es ejercido por un presidente electo en forma directa por cuatro años con la posibilidad de ser reelegido por un período adicional. Existe un parlamento bicameral, integrado por 256 diputados y 72 senadores. El sistema electoral es el de representación proporcional.

El Estado está compuesto por veintitrés provincias y una ciudad autónoma: cada una tiene un poder ejecutivo –con el título de Gobernador, a excepción de la ciudad de Buenos Aires, donde se denomina Jefe de Gobierno-, un poder legislativo –bicameral o unicameral- electo por el voto directo de los ciudadanos y un poder judicial.

El municipio encuentra sus orígenes en la época de la colonización española (siglos XVI – XIX). La Constitución Nacional de 1853 consagró en su artículo 5° la obligatoriedad de las provincias en garantizar un régimen municipal y su reforma de 1994 incluyó en su artículo 123° el principio de la autonomía municipal.

Cada provincia define su propio régimen de gobiernos locales, existiendo algunas con sólo un tipo de municipios mientras que otras definen niveles diferentes (ver cuadro 1).
La descentralización competencial desde el Estado Nacional se hizo principalmente en favor de las provincias. Paralelamente, los gobiernos locales han debido asumir, por presión ciudadana, un conjunto creciente de funciones que no le corresponden legalmente.

La situación política durante la segunda mitad del siglo XX se caracterizó por su inestabilidad. Desde 1983 se han sucedido gobiernos democráticos que han debido

sortear un importante endeudamiento externo así como sucesivos procesos inflacionarios, que repercutieron sobre el sistema político. La más reciente crisis, en diciembre de 2001, combinó la suspensión de los pagos internacionales con la sucesión de cinco presidentes en sólo una quincena. Desde entonces, la recuperación económica con un crecimiento superior al 9% anual como la fortaleza de su sistema político resultan sorprendentes.

  1. Organización territorial


Las fuentes del derecho municipal argentino son el capítulo específico de la constitución de cada provincia y la Ley de las Municipalidades que lo reglamenta. Allí se define el diseño institucional y el funcionamiento global de los gobiernos locales. En aquellos de mayor tamaño las constituciones provinciales pueden habilitar la sanción de una carta orgánica en la que se enuncia las competencias municipales, las atribuciones de los poderes locales, las potestades del autocontrol con un tribunal de cuentas propio y se reglamentan las iniciativas de participación popular y, en algunas provincias, el régimen electoral.

La Argentina tiene 2.252 gobiernos locales, de cuáles 1.151 tienen jerarquía municipal y 1.101 no (ver nota cuadro 1). Un fenómeno reciente es la creación de nuevos gobiernos locales, tanto por subdivisión de preexistentes como en la creación de nuevos en territorios que, hasta entonces, no formaban parte de ninguna jurisdicción local.

El 80% de los gobiernos locales argentinos tienen menos de 10.000 habitantes y el 38% menos de mil, lo que muestra una gran fragmentación municipal. El 1,2% de los municipios tienen más de 250.000 habitantes y sólo dos superan el millón. En síntesis, existen grandes ciudades que concentran la mayor proporción de población del país y un gran número de pequeños gobiernos locales.

El gasto público local -USD 3.517 millones en 2005- es el 8,4% del total estatal, manteniéndose estable en el último quinquenio, siendo el 2,4% del PBI. El gasto público por habitante es de USD 1.152, mientras que el local es de sólo USD 97.

La capital del país tiene un régimen específico desde 1995: pese a que su estructura institucional es similar a la de las provincias, una ley sancionada por el

Congreso Nacional restringe su jurisdicción competencial, no teniendo intervención sobre la acción de las fuerzas policiales, el transporte urbano de pasajeros y la regulación de los servicios públicos.

No existen en el país áreas metropolitanas con estatutos específicos, más allá de la constitución de dos autoridades sectoriales, una en materia de tratamiento y disposición final de residuos sólidos urbanos y otra para la recuperación de una cuenca fluvial contaminada.

Se destaca también la emergencia creciente de relaciones intermunicipales. Un estudio reciente da cuenta de 72 entes que agrupan a 770 gobiernos locales, orientados predominantemente a la promoción del desarrollo económico, del turismo y la preservación del medio ambiente.




Gobiernos locales (*)

Desarrollo humano (**)

Población según localización (***)

Gobiernos locales por tipo de municipio y otras formas administrativas, según provincia

Índice de Desarrollo

Humano

PNUD

(2004)

Provincia

Gobiernos locales

Total

Municipios

Otras formas

administrativas de

gobiernos locales

(1)

Población

urbana

Población

rural

Total

Primera

categoría

Segunda

categoría

Tercera

categoría

Total

2.252

1.151

789

218

144

1.101

-

89,9

11,1

Ciudad de Buenos Aires

-

-

-

-

-

-

0,8360

100,0

-

Buenos Aires

134

134

134

-

-

-

0,7854

96,4

3,6

Catamarca

36

36

36

-

-

-

0,7672

74,1

25,9

Chaco

68

68

10

23

35

-

0,7552

82,7

17,3

Chubut

46

26

6

20

-

20

0,8157

89,5

10,5

Córdoba

427

249

249

-

-

178

0,7886

88,7

11.3

Corrientes

66

66

12

15

39

-

0,7586

79,4

20,6

Entre Ríos

261

76

27

49

-

185

0,7751

82,5

17,5

Formosa

37

27

27

-

-

10

0,7465

77,7

22,3

Jujuy

60

21

21

-

-

39

0,7407

85,0

15,0

La Pampa

79

58

58

-

-

21

0,7931

81,3

18,7

La Rioja

18

18

18

-

-

-

0,7772

83,1

16,9

Mendoza

18

18

18

-

-

-

0,7899

79,3

20,7

Misiones

75

75

14

36

25

-

0,7532

70,4

29,6

Neuquén

57

35

11

10

14

22

0,8006

88,6

11,4

Río Negro

75

38

38

-

-

37

0,7942

84,4

15,6

Salta

58

58

58

-

-

-

0,7652

83,4

16,6

San Juan

19

19

6

5

8

-

0,7755

87,0

13,0

San Luis

64

18

18

-

-

46

0,7679

87,1

12,9

Santa Cruz

20

14

14

-

-

6

0,8190

96,1

3.9

Santa Fe

363

48

2

46

-

315

0,7851

89,2

10,8

Santiago del Estero

156

28

5

5

18

128

0,7569

66,1

33,9

Tierra del Fuego

3

2

2

-

-

1

0,8231

97,1

2,9

Tucumán

112

19

5

9

5

93

0,7691

79,5

20,5

(4) Son las comunas, comisiones de fomento, comisiones municipales, delegaciones municipales, comunas rurales, juntas de gobierno, juntas vecinales y delegaciones comunales. Este tipo de formas administrativas no llega a cumplimentar los requisitos necesarios para ser consideradas municipios.

Fuente: (*) Actualización propia en base a los datos del INDEC al mes de junio de 2004

(**) Datos del PNUD para el primer semestre de 2004 elaborados en base en la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC.

(***) Elaboración propia en base a datos del INDEC (2001)




  1. Democracia local


3.1. Sistema político local
En los procesos electorales locales compiten los grandes partidos nacionales –el justicialista y el radical-, los provinciales y, eventualmente, vecinales. Las elecciones tienen un carácter pluralista aunque en algunos municipios existen posibilidades que la primera fuerza electoral alcance proporciones excepcionalmente altas, hecho originado tanto en particularidades de ciertos sistemas electorales como en fenómenos culturales y, en algunos casos, de clientelismo. Cada provincia define su propio sistema electoral: predomina el de representación proporcional aunque en otras existe el de mayorías.

El poder ejecutivo local es ejercido por un intendente, elegido por el sufragio directo por cuatro años –dos en algunos gobiernos locales sin jerarquía municipal-, existiendo la posibilidad de reelección a un sólo período en algunas provincias e indefinida en otras. El poder legislativo es ejercido por un Concejo Deliberante con un número variable de miembros de acuerdo a lo prescripto por las leyes o cartas orgánicas. Marginalmente, en algunas provincias, existen gobiernos locales de escasa población que carecen de esta división de poderes: poseen sólo una autoridad colegiada o bien un comisionado unipersonal.

Las elecciones locales pueden estar obligatoriamente asociadas a las provinciales y, eventualmente, a las nacionales en el caso de coincidencia de fechas. Por el contrario, algunas cartas orgánicas indican taxativamente que deben realizarse con anterioridad o posterioridad a otros comicios.

Sobre la actitud de los ciudadanos respecto de la democracia local, los únicos datos corresponden a un estudio reciente del PNUD1 que mostró el bajo nivel de confianza respecto de las institucionales estatales, siendo la valoración de los gobiernos locales de 4,25; no obstante ello, era superior a la de los niveles provincial y nacional. Estudios recientes muestran que, en la crisis política de 2001, la sociedad preservó al gobierno local, básicamente porque sostuvieron eficazmente la contención de la emergencia social.
3.2 – Participación ciudadana
Desde el retorno democrático en 1983, el nivel de participación en las elecciones nacionales ronda el 80%, con una tendencia ligeramente decreciente en el tiempo. Si bien no existen datos globales sobre el nivel local, evaluaciones parciales indican que se encuentran en línea con las nacionales y provinciales.

Muchas provincias contemplan mecanismos de democracia directa al nivel local, aunque no siempre reglamentados o de uso frecuente. Los más usuales son la iniciativa popular, el referéndum y la revocatoria de mandato; menos comunes resultan la audiencia popular -aunque es habitualmente utilizada- y la banca abierta.

Algunos gobiernos locales han avanzado en formas democráticas de participación mediante la sanción de ordenanzas, aunque las mismas no tienen carácter vinculante. Estas iniciativas, como audiencias públicas barriales –en la ciudad de San Fernando del Valle de Catamarca-, consejos asesores sectoriales –en La Banda-, mecanismos de evaluación social de la prestación de servicios públicos -en San Fernando- y aplicaciones heterodoxas del presupuesto participativo –en La Plata, Río Grande y Rosario- entre otras.


  1. Relaciones entre nivel central y local


4.1 – Cuestiones generales
Las constituciones provinciales suelen restringir la autonomía local a los municipios de mayor población. Por ejemplo, en la provincia de Santiago del Estero sólo 5 de sus 156 gobiernos locales gozan de esta prerrogativa constitucional.

A nivel nacional existe una Secretaría de Asuntos Municipales, aunque cada ministerio se vincula con los municipios. Algo similar ocurre en las provincias, donde también existen reparticiones con rango de secretaria o dirección, aunque también resulta habitual que los ministerios tengan un vínculo directo con los gobiernos locales.
4.2 – Supervisión de los gobiernos locales
Los concejales tienen la supervisión de todos los actos de gobierno local, incluyendo la aprobación de la rendición de ingresos y egresos, luego supervisada por el Tribunal de Cuentas provincial, órgano constitucional que controla tanto a la administración central como a los gobiernos locales.

La destitución del intendente es potestad de los concejales; la revocatoria de mandato, en el caso de que la provincia tenga reglamentados los instrumentos de participación ciudadana, por el voto popular.

El nivel nacional no tiene capacidad de supervisar a los gobiernos locales, más allá de rendiciones específicas de fondos nacionales aportados con carácter sectorial. Algo similar ocurre al nivel provincial: sin embargo, las provincias cuentan con mecanismos políticos informales de control, que muchas veces degradan la autonomía municipal.
4.3 – Garantía a la autonomía de derechos e intereses de los gobiernos locales
Los gobiernos locales no disponen de soluciones jurídicas específicas en caso de vulneración competencial, debiendo apelar a la justicia ordinaria. La mayor parte de los conflictos que se establecen entre los gobiernos locales e instituciones sectoriales de otros niveles del Estado suelen resolverse mediante la negociación política, por lo que resulta habitual que los municipios con mayor población lo hagan con más facilidad y que los de menor tamaño prácticamente no puedan hacerlo.

Al nivel nacional, la Federación Argentina de Municipios (FAM) representa los intereses de los todos los gobiernos locales del país: la misma fue reconocida por ley N° 24.807. Está integrada por todos los gobiernos locales que decidan su adhesión, independientemente de su tipo, tamaño y filiación políticas. Actualmente un cuarto de los municipios del país son miembros de la FAM. Está dirigida por una Mesa Ejecutiva integrada por intendentes de distintos signos partidarios. Esta institución promueve mejoras en la administración comunal y el perfeccionamiento de la administración pública municipal y sus políticas a través de la formación y capacitación de recursos humanos. En el marco de la FAM, los partidos políticos mayoritarios cuentan con sus propias organizaciones de intendentes.

No existe una asociación de concejales al nivel nacional, así como tampoco sociedades formalizadas de municipios, intendentes o concejales al nivel provincial.

Algunos gobiernos locales también pueden estar asociados voluntariamente a distintas redes, algunas temáticas –como la Red Federal de Municipios Turísticos Sustentables o la Coalición de Municipios Ambientalmente Sustentables- y otras de integración regional, como la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones (Flacma), la Comunidad Sudamericana de Asociaciones de Municipios (Cosudam) y la red de Mercociudades.

5

DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN LA ARGENTINA

Gobierno

nacional

(exclusivas)

Gobierno nacional

y provincial

(concurrentes)

Gobierno nacional, provincial y municipal

(concurrentes)

Gobierno

provincial

(exclusivas)

Gobierno provincial y municipales (concurrentes)

Gobierno

municipales

(Exclusivas)

- Agua y saneamiento (AMBA) 

- Asuntos exteriores

- Asuntos interprovinciales

- Correo

- Defensa

- Electricidad (AMBA)

- Gas

- Policía (CBA)

- Protección contra incendios (CBA)

- Seguridad social

- Teléfonos

- Transporte aéreo

- Vías interprovinciales

- Educación superior

- Justicia

- Policía

- Disposición de residuos sólidos (AMBA)

- Servicio penitenciario

- Subsidios al desempleo


- Atención de colectivos sociales débiles

- Defensa del consumidor

- Deporte

- Desarrollo económico

- Salud preventiva

- Terminales de carga y pasajeros

- Transporte automotor

- Turismo y gestión del patrimonio

- Vivienda

- Electricidad.

- Educación general básica

- Educación polimodal

- Vías intraprovinciales

- Agua y saneamiento

- Atención de la salud

- Protección contra incendios

- Alumbrado público

- Caminos vecinales y calles locales

- Cementerios

- Infraestructura urbana

- Licencias para las actividades económicas

- Mercados de productos

- Paseos, plazas y espacios verdes

- Planeamiento y reglamentación de tierras

- Recolección y disposición de residuos sólidos

Fuente: Elaboración propia en base a Secretaría de Asistencia Financiera a las Provincias, Ministerio de Interior, División Asuntos Fiscales (1998). Programa de Reforma del Sector Público Provincial y Municipal. Datos Básicos de Diagnostico. Buenos Aires (Argentina). AMBA: Municipios del área metropolitana de Buenos Aires. CBA: Ciudad Autónoma de Buenos Aires



. Responsabilidades locales


Las competencias tradicionales de los gobiernos locales –enumeradas en el capítulo municipal de las constituciones provinciales y en las leyes de municipalidades- pueden resumirse en tres grupos: a) la construcción y al mantenimiento de la infraestructura urbana; b) la regulación y control de las actividades que se desarrollan en el territorio; c) la asistencia a la población en riesgo. También debe incluirse la regulación del uso del suelo en arreglo a las leyes provinciales.
Respecto de la competencia municipal sobre los servicios públicos, la situación es variada: por ejemplo, los servicios de agua y saneamiento y de energía eléctrica en la mayor parte de los municipios del área metropolitana de Buenos Aires se

encuentran bajo jurisdicción del Estado nacional, como consecuencia de que fueron prestados por empresas públicas nacionales por medio siglo; en el resto del país, bajo autoridad provincial, aunque existen situaciones particulares en algunos municipios que los llevan a poseer potestad en el tema. La distribución de gas, las telecomunicaciones y el transporte aéreo son competencias del Estado Nacional, como resultado del mismo proceso

Las competencias históricas han sido cumplidas con mayor o menor eficacia por todos los gobiernos locales argentinos. Sin embargo, en la década de 1990, una parte de ellos –aquellos dotados de funcionarios más capacitados y mayores recursos financieros- asumieron un conjunto de nuevas responsabilidades, definiendo una nueva agenda que se extendería poco a poco a otros. Las mismas incluyen: a) la preservación del medio ambiente; b) la seguridad ciudadana, que si bien no es característica de la mayor parte de los gobiernos locales, alcanza importancia en algunos municipios; c) la promoción económica; d) la defensa del consumidor; e) el acceso a la justicia y la resolución de conflictos familiares y/o vecinales mediante mecanismos no judiciales; f) la promoción social, implementándose políticas para la minoridad, la juventud, la tercera edad, la igualdad de género, la discapacidad, la prevención de las adicciones, la salud, la promoción de cultura y el deporte; y g) la educación, de manera complementaria a otros niveles de gobierno.

Adicionalmente a estas competencias, los municipios han debido ocuparse, por delegación de los niveles superiores de gobierno, de un conjunto de tareas: la administración de políticas sociales y programas de empleo transitorio, políticas de asistencia a micro, pequeñas y medianas empresas y de promoción sanitaria. También en algunos casos de apoyar logísticamente a las fuerzas de seguridad, de realizar el mantenimiento de la infraestructura escolar y la preservación del patrimonio cultural.

Existen un conjunto de sectores sobre los cuáles los gobiernos locales no tienen competencia, como la educación -más allá de que realicen acciones complementarias- o ejercen competencias compartidas, como la salud -siendo variable la situación de acuerdo a las provincias, aunque generalmente la atención primaria de la salud suele ser municipal y los centros hospitalarios de complejidad y la planificación suelen ser provincial-, o la regulación del transporte de pasajeros, teniendo jurisdicción sólo sobre los vehículos que funcionen exclusivamente en el ámbito local.

Respecto de la modalidad de prestación, la situación es diversa: en la década del noventa se privatizaron la totalidad de los servicios públicos que estaban en manos del Estado Nacional, y ello incentivó que las provincias siguieran el mismo camino respecto de sus empresas de agua y saneamiento y electricidad; por el contrario, los municipios continuaron prestando servicios bajo gestión directa. Con posterioridad a la crisis política y social de 2001, algunas empresas privatizadas volvieron a la órbita estatal –como las de agua y saneamiento en el área metropolitana de Buenos Aires y en las provincias de Buenos Aires y Santa Fe, así como el correo postal.

En el ejercicio de las competencias propias, los gobiernos locales suelen tener bastante autonomía en su ejercicio, aunque ello depende de la robustez de sus finanzas. Resulta habitual que los municipios actúen como agencias de los gobiernos nacionales y provinciales, que elaboran sus políticas contando con su ejecución por los gobiernos locales, limitando la capacidad de estos de implementar sus propias agendas.




6. La financiación local
6.1 – Los ingresos de los gobiernos locales
Los ingresos municipales se encuentran regulados dentro de lo prescripto en las leyes de municipalidades -que define las tasas que pueden cobrar los gobiernos locales-, así como en la ley de coparticipación que posee cada provincia. Esta ley regula la parte de los ingresos provinciales a distribuir entre los gobiernos. Existe una amplia heterogeneidad en el sistema de coparticipación, tanto en términos de los montos transferidos o ingresos compartidos como en relación a los criterios utilizados para su asignación a los distintos gobiernos locales.

La principal fuente de ingresos municipales propios son las tasas por la prestación de servicios y las de inspección, seguridad e higiene. Solamente, en algunas provincias, los gobiernos locales pueden cobrar impuestos –en este caso, los habituales son la patente de circulación de vehículos y aquel sobre las propiedades urbanas y rurales-.

La recaudación de los gobiernos locales argentinos sólo alcanzaba, de acuerdo a los últimos datos disponibles, el 48% del total de los ingresos, aunque este es un fenómeno que muestra una gran heterogeneidad por lo que, en buena parte de los gobiernos locales del país, los ingresos por transferencias intergubernamentales resultaban la parte preponderante de sus recursos: en algunas provincias alcanzaban el 90%. Además esto origina que los presupuestos municipales deban acompañar los ciclos de expansión y reducción del gasto provincial: por ello la depresión económica de 1997 – 2002 afectó fuertemente el desempeño de sus cuentas fiscales, así como la expansión iniciada en 2003 ha mejorado substancialmente los indicadores.

Si bien no existen datos certeros para ponderar el nivel de endeudamiento municipal, en el año 2000 los pagos consolidados de servicio de la deuda municipal representaron el 7,7% de los ingresos corrientes -menos del 1% de los pagos del servicio gubernamental consolidado-. A diferencia de los gobiernos provinciales, en general las municipalidades se rigen por modalidades de control provincial de la deuda ex-ante, que limitan ese endeudamiento.

Históricamente el gasto municipal argentino ha sido bajo. Si bien el mismo se duplicó como porcentaje del gasto público total entre 1986 (4,3%) y 2000 (8,4%), desde entonces se ha estabilizado: estos valores son relativamente bajos si se los compara con los de otros países latinoamericanos.

Los presupuestos incluyen todos los conceptos vinculados a la gestión municipal, incluyendo también los fondos de asignación específica y las transferencias otorgadas por los niveles superiores de gobierno para obras de infraestructura, de promoción social y de apoyo empresarial.
6.2 – La administración del personal de los gobiernos locales
Los gobiernos locales cuentan con plantillas ligeramente engrosadas –aunque existe una gran heterogeneidad-, y carecen generalmente de funcionarios suficientemente capacitados para el desarrollo de las nuevas funciones. Cierto es que la depresión económica de fines de la década de 1990 colaboró en mejorar la profesionalización de las plantillas dado que muchos profesionales encontraron su empleo en los gobiernos locales, favoreciendo el desarrollo de políticas innovadoras.

El régimen legal del empleo público resulta variable: en algunas provincias es uniforme por igual para empleados provinciales y municipales, en otras los gobiernos locales tienen su régimen propio aunque lo más usual son las situaciones mixtas. En el ingreso a la administración y en la gestión de la carrera administrativa priman muchas veces relaciones personales sobre principios de excelencia.

Sobre la integridad de las autoridades electas y los funcionarios locales no existen indicadores al nivel local, salvo una encuesta del programa Auditoria Ciudadana de la Jefatura de Gabinete de la Nación realizada en doce municipios medianos del país: el 5% de los ciudadanos encuestados han declarado ser testigos de un soborno a un funcionario municipal y el 4%, partícipes del cohecho. No existen al nivel local mecanismos de prevención de la corrupción salvo excepciones.

Los sindicatos de empleados municipales tienen un papel importante en la defensa de los derechos de los trabajadores y su accionar ha limitado, en parte, los procesos de reingeniería necesarios para optimizar la gestión.
7. Evolución en el último quinquenio
El municipalismo argentino ha tenido un nuevo papel político desde la crisis política de 2001, cuando la gobernabilidad del país estuvo en serio riesgo. En la década anterior se produjo un proceso de expansión de las funciones municipales, con una creciente articulación con niveles superiores de gobierno y un incremento de su participación en el gasto público total. Sin embargo, la tendencia a incrementar las responsabilidades de los gobiernos locales se acompañó de una intervención creciente de los otros niveles de gobierno sobre lo local. Algunas iniciativas provinciales vulneran el espíritu de la autonomía municipal. Desde el nivel nacional, tampoco se ejecutan políticas que fortalezcan a los gobiernos locales en los niveles necesarios.

Los gobiernos locales carecen muchas veces de recursos para cumplir con las demandas ciudadanas, lo que los obligan a ser crecientemente dependientes de otros niveles de gobierno, dado que la obtención de recursos se basa en algunos casos en vínculos personales y partidarios de las autoridades locales.

Otro fenómeno contemporáneo es la saturación de la capacidad de los gobiernos locales de poder implementar eficazmente el conjunto de políticas nacionales y provinciales ofrecidas, dada su carencia de recursos humanos aptos para llevar adelante las iniciativas.

1 Sobre 10 puntos posibles. Ver: PNUD (2004); La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Buenos Aires (Argentina).


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