Sala constitucional de la corte suprema de justicia. San José, a las catorce horas y cincuenta y uno minutos del diez de marzo del dos mil diez






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Res. Nº 2010-04807

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y cincuenta y uno minutos del diez de marzo del dos mil diez.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Carlos Dinarte Zúñiga, mayor, casado una vez, vecino de San Sebastián, Urbanización La Arboleda, portador de la cédula de identidad número 1-507-071; contra Artículo 74 del Código Municipal, en cuanto dice que se cobrará una tasa por el servicio de mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios.

Resultando:

1.-

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas con cuarenta minutos del tres de noviembre de 2008, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 74 del Código Municipal, en cuanto dice que se cobrará una tasa por el servicio de mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. Alega que en el tanto establece una tasa y no un impuesto, para financiar el mantenimiento de parques y zonas verdes, pese a que dicho servicio es de naturaleza indivisible que satisface una necesidad general de la colectividad. Se considera que dado que es imposible determinar las unidades de uso o consumo que cada una de esas personas tiene del servicio de parques y zonas verdes (individualización), la figura de la tasa no es apropiada para financiar el servicio, porque en realidad se trata de un impuesto que de acuerdo con el artículo 121, inciso 13) de la Constitución Política, corresponde a la Asamblea Legislativa establecer. Se refiere que el impuesto de parques y zonas verdes está sujeto al principio de reserva de ley contenido en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política, de tal manera que sólo la ley puede crear, modificar o suprimir tributos; establecer sus tarifas y bases de cálculo e indicar el sujeto pasivo. Además, el artículo 9 de la Constitución Política prohíbe que un poder delegue en otro sus potestades, lo cual se especifica para la Asamblea Legislativa en el artículo 105 constitucional. Se estima vulnerado el principio de seguridad jurídica, dado que la norma omite señalar todos los elementos configurativos de la obligación tributaria, lo que produce la arbitrariedad de la Administración. La norma tampoco precisa con claridad, cuál es el sujeto pasivo de la obligación, pues establece que se cobrará a los contribuyentes del distrito según la medida lineal de frente de propiedad, sin determinar si debe ser el dueño de la propiedad, el inquilino, usufructuario o cualquier otro. Sin embargo, no se puede afirmar que sólo los propietarios de inmuebles se benefician con el servicio de parques, pues no todos son propietarios, ya que existen inquilinos, usufructuarios, dueños y arrendatarios de propiedad horizontal y otra gran cantidad de beneficiarios del servicio de parques. Resulta entonces que el criterio de los metros lineales de frente de la propiedad viola el principio de igualdad consagrado en el artículo 33 de la Constitución Política, por dar un trato diferenciado a los propietarios frente a los demás usuarios del servicio. En relación con la base imponible, debe estar determinada por ley, tal y como exige el artículo 5° del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, pero el artículo 74 del Código Municipal no señala expresamente cuál es. Por el contrario, establece como criterio tarifario, el uso de los metros lineales de la propiedad, lo cual deja a discrecionalidad y arbitrariedad de las municipalidades los términos y criterios que completen la tarifa. De esta forma, utilizar los metros lineales de frente de la propiedad para cobrar el tributo de parques se torna violatorio del principio de igualdad al no distinguir entre las diferentes situaciones que afectan a las propiedades inmuebles y la capacidad económica de los contribuyentes. También resulta irracional, desproporcionado y discriminatorio, que se pretenda establecer el monto a pagar con base en los metros lineales de frente de la propiedad, porque no se encuentran justificaciones atendibles que motiven que sea únicamente la categoría específica de contribuyentes propietarios los que tengan que cubrir la obligación tributaria. Por otra parte, en cada uno de los elementos esenciales del tributo de parques se observan violaciones al principio de la seguridad jurídica, pues no se establecen criterios objetivos, racionales, para determinar los elementos esenciales de la obligación tributaria, en cuanto al hecho generador, sujeto pasivo, base imponible, tarifa, sin lugar a incertidumbre, todo lo cual deja a los contribuyentes a merced de la arbitrariedad del ente público. Finalmente, se alega que el medio de cobro elegido no guarda relación con el objetivo de cobro que es financiar el servicio, ya que se castiga sólo a los propietarios. .

2.-

A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que tramita el expediente número 08-000803-1027-CA, ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.

3.-

La certificación literal del libelo en que se invoca la inconstitucionalidad consta a folio 26 a 64.

4.-

Por resolución de las quince horas treinta minutos del dieciséis de febrero de 2009 (visible a folios 137 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y a Alcalde Municipal y al Presidente del Concejo Municipal de la Municipalidad de San José.

5.-

La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 143. Señala que resulta necesario un marco teórico sobre el poder tributario municipal y los ingresos de la hacienda local. Ningún tributo aprobado por la Asamblea Legislativa a favor de las municipalidades puede serle impuesto –obligatoriamente- a estas, de suerte tal que si la Asamblea Legislativa quiere vincular a las municipalidades con determinada política tributaria, deberá hacerlo a través de tributos generales derivados del ejercicio del poder tributario originario que ostenta el Estado, ya que de no ser así, se estaría violentando la autonomía municipal que garantiza el artículo 170 de la Constitución Política a las entidades municipales. Cita la sentencia 1995-4072 para concluir que con fundamento en esa atribución consagrada constitucionalmente, a los gobiernos locales les corresponde, en forma exclusiva, el establecimiento de sus propios tributos –impuestos y tasas- dentro de su jurisdicción (así como su recaudación, administración y fiscalización) como un medio de financiamiento para la realización de actividades, obras y servicios en beneficio que se traducen en mejores garantías de seguridad, higiene, orden y ornato local. Si bien los tributos municipales que derivan del ejercicio del poder tributario municipal es la principal fuente de ingresos de las corporaciones municipales, también el Estado puede dotarles de otros ingresos; tal es el caso de los tributos conocidos como tributos municipales por destino, que son los creados por una ley de carácter nacional por parte de la Asamblea Legislativa –tal es el caso de las tasas creadas en el artículo 74 del Código Municipal- y no los autorizados por ésta con fundamento en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política. Es decir, son tributos distintos en que los destinatarios o beneficiarios serán las municipalidades, de ahí que se les haya denominado tributos municipales por destino, en cuyo caso también la recaudación, disposición, administración y liquidación, corresponde a las municipalidades. Sostiene que el accionante reputa violentados un conjunto de principios de justicia tributaria material (capacidad contributiva, razonabilidad, proporcionalidad) relacionados principalmente con los artículos 18 y 33 de la Constitución Política, los artículos 9, 105 y 121 inciso 13) de la Constitución lo hace en función de propiamente del principio de reserva de ley. La Procuraduría General de la República inicia su análisis con la alegada violación al artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, y para ello se determinará la naturaleza jurídica del pago que hacen los contribuyentes por el mantenimiento de parques y zonas verdes y sus servicios, a fin de establecer si el mismo califica como un impuesto o una tasa. El Código de Normas y Procedimientos Tributarios establece una clasificación tripartita de los tributos, a saber: impuestos, tasa y contribuciones especiales. Para la doctrina mayoritaria el elemento diferenciador entre impuesto y tasa, hay que buscarlo en la distinta naturaleza del presupuesto de hecho o hecho imponible. El impuesto está relacionado con una situación de hecho que constituye una manifestación de capacidad económica relacionada directamente con la persona obligada y con el ámbito de su actividad, y sin relación alguna, ni siquiera de hecho, con la actividad del sujeto que ejerce el poder tributario. En lo que se refiere a la tasa el presupuesto de hecho consiste en una situación de hecho que determina, o necesariamente se relaciona, con el desenvolvimiento de una actividad del ente público que se refiere a la persona del obligado. Dentro de las notas distintivas de ambas categorías tributarias podemos enumerar, la generalidad, la indivisibilidad, la ausencia de actuación administrativa, la manifestación de capacidad económica y la coerción por parte del Estado, son propias de los tributos; en tanto, la divisibilidad y la individualización, así como la obligación de actuación administrativa, son propias de las tasas (en apoyo a lo anterior cita la sentencia No. 1999-10134). Estima la Procuraduría que se está en presencia de un servicio que si bien puede ser prestado por el Estado, ha sido cedido a las corporaciones municipales, para que sea administrado como parte de los intereses locales que le corresponden, y que perfectamente puede ser divisible e individualizable (citando a Ortiz Ortiz, Eduardo, La Municipalidad de Costa Rica, Madrid, 1987, pag. 53 y 54). Ello, permite afirmar que el financiamiento del servicio de mantenimiento de parques y zonas verdes, sí es susceptible de ser financiado con una tasa y no necesariamente como lo plantea el accionante a través de un impuesto. La tasa que se paga por concepto de mantenimiento de parques y zonas verdes, son aquellos tributos –tal es el caso del impuesto de patente- en que la iniciativa para la creación corresponde a la entidad municipal, toda vez que en el caso del artículo 74 del Código Municipal estamos en presencia de un tributo nacional bajo la modalidad de una tasa, aprobado mediante el trámite legislativo ordinario y que es fiel expresión de la voluntad legislativa, y cuyo rendimiento económico corresponde a las corporaciones municipales. De conformidad con la sentencia No. 1996-01687 de la Sala Constitucional se determinó que la norma impugnada no implica una delegación de la potestad tributaria. El tributo fue creado por la Asamblea Legislativa mediante una ley de alcance general en pleno ejercicio de la potestad tributaria del Estado, en tanto a las corporaciones municipales se le traslada la competencia tributaria para la gestión del tributo propiamente. Consecuentemente no se produce la violación al artículo 9 de la Constitución Política en el tanto la Asamblea Legislativa no ha delegado su poder tributario originario –funciones- en las municipalidades como parece entenderlo el accionante, y menos aún podría considerarse conculcado el artículo 105 del mismo cuerpo legal, por cuanto fue la propia Asamblea Legislativa la que creo la tasa, en el artículo 74–como una categoría tributaria-. para el mantenimiento de parques y zonas verdes. El principio de reserva legal contenido en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, está desarrollado en el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de modo que solo mediante ley se pueden crear, modificar o suprimir tributos, definir sus bases de cálculo, e indicar el sujeto pasivo; de suerte tal que la inobservancia de algunos de esos elementos esenciales del tributo al momento de su creación, hace que la ley devenga en ilegal y no en inconstitucional. Por ello analizará las omisiones que señala el demandante. En cuanto señala la omisión en el hecho generador la Procuraduría estima que no se puede ver en función del servicio propiamente, sino en la obligación tributaria que deriva del mismo, lo cual está en el párrafo tercero como en el segundo, por lo que deben analizarse armónicamente. De la lectura de ambos párrafos se puede afirmar que el hecho generador del tributo establecido en el artículo 74 resulta ser la prestación potencial o efectiva del servicio. Por lo anterior, no existe la violación apuntada por el accionante. En cuanto al sujeto pasivo, se desprende claramente que serían los usuarios de los servicios, establecido en el párrafo segundo del artículo 74, que como bien se indica, debe ser interpretado armónicamente con el párrafo tercero del mismo artículo. Para precisar mejor, cuando en el artículo 74 del Código Municipal habla de usuario, al relacionar dicha norma con el artículo 70 de mismo Código –que establece la hipoteca legal preferentemente sobre los bienes inmuebles por falta de pago de los tributos municipales-, se llega a la conclusión que el sujeto pasivo (contribuyentes de derecho) de las tasas por la prestación de servicios municipales son los propietarios, ya que de no ser así, no tendría sentido la hipoteca legal preferente establecida sobre los bienes inmuebles, de ahí que el párrafo tercero establezca que la suma por concepto de mantenimiento de parques y zonas verdes se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito. Tal error semántico, no implica imprecisión en el sujeto pasivo como lo argumentado por el accionante. El hecho de que sean los propietarios y no quienes disfrutan directamente los servicios, se enmarca dentro del concepto de gestión del tributo, gestión que comprende el ejercicio de las competencias de control y fiscalización, que no serían posible ejecutarlas si no fueran los propietarios registrados. Para establecer que los sujetos pasivos de la tasa serían todos lo munícipes del cantón, obligaría a la administración tributaria municipal a llevar un registro de todos y cada uno de los habitantes del cantón, lo cual dificultaría el ejercicio de las competencias inherentes a la gestión tributaria. Si es el propietario, nada impide que éste pueda trasladar el costo del servicio a quien ocupe el inmueble o se beneficie del servicio público relacionado. En cuanto a la base imponible se debe partir de que el hecho imponible de la tasa se configura con la prestación del servicio, y el párrafo tercero del artículo 74 del Código Municipal establece expresamente que el monto que se debe pagar por el mantenimiento de parques y zonas verdes, se calculará partiendo del costo efectivo de lo invertido por la entidad municipal más un diez por ciento de utilidad, con ello se tiene la precisión necesaria, por lo que estima que no existe violación al principio de reserva legal previsto en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política. En cuanto a la tarifa, la Procuraduría estima que el legislador fue claro en establecer que el monto del impuesto, se determinará partiendo del costo efectivo del servicio más un 10% de utilidad, al cual se le aplicará la medida del frente lineal de la propiedad, para obtener un pago proporcional entre los propietarios. Si bien hay ausencia de un porcentaje, el legislador establece la medida lineal de la propiedad para establecer el monto a tributar, y reserva la reglamentación a la Municipalidad respectiva (el cómo se va a cobrar). Solo entonces mediante ley se puede variar ese criterio objetivo. En cuanto a la violación a los principios de igualdad, racionalidad, proporcionalidad y capacidad contributiva. La igualdad tributaria no es otra cosa que el derecho del contribuyente para que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de los que se concede a otros en igualdad de circunstancias, de donde se sigue forzosamente que la verdadera igualdad consiste en aplicar en los casos ocurrentes la ley, según las diferencias constitutivas que de ella derivan. Pero ello debe hacerse con un criterio empleado para discriminar sea razonable. La Procuraduría es del criterio de que no se violenta el principio de igualdad tributaria que se deriva de los artículos 18 y 33 de la Constitución Política, por cuanto al establecer el legislador la obligación de pagar por los servicios de mantenimiento de parques y zonas verdes a cargo de los propietarios no se crea un trato discriminatorio e irrazonable entre contribuyentes que pertenezcan a una misma categoría, por cuanto se aplica por igual a todas las personas físicas y jurídicas que tengan la condición de propietarios dentro del cantón. Según el párrafo 2° y 3° el hecho generador de la relación jurídica tributaria lo constituye la prestación efectiva o potencial del servicio por parte de la entidad municipal, lo cual cumple con el principio de generalidad de las normas, se realizo con todos los contribuyentes del cantón, y al ser producto de una ley nacional a todos los propietarios de bienes inmuebles. Sobre la razonabilidad y proporcionalidad, que deben analizarse con el principio de igualdad, se constituyen en parámetros esenciales para determinar la constitucionalidad del ordenamiento jurídico tributario. Con apoyo en la sentencia No. 1992-1739 de la Sala Constitucional considera que resulta evidente la tarifa prevista en el párrafo tercero del artículo 74 se ajusta a los parámetros mencionados, porque pretende hacer llegar ingresos a la hacienda municipal para cumplir fines eminentemente locales, según la capacidad contributiva de las personas físicas o jurídicas –la propiedad es una manifestación de capacidad económica- de ahí que se utilice como criterio objetivo para establecer el quantum de la obligación la medida lineal de frente a calle. En cuanto al argumento a la violación al principio de seguridad jurídica, se sostiene que es inexistente al estar descritos todos los elementos esenciales del tributo.
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