El Ministerio Público. Legislación. Antecedentes como sujetos prevalentes de la persecución penal estatal






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fecha de publicación30.05.2016
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1. El Ministerio Público. Legislación. Antecedentes como sujetos prevalentes de la persecución penal estatal.

La evolución política demuestra que la posición del Ministerio Público fluctuó entre dos vertientes: una ADMINISTRATIVISTA cercana al Poder Ejecutivo, y otra, JUDICIALISTA pero como mero auxiliar que, finalmente, seguía siendo una institución dependiente, sólo que de un órgano diferente.

El gran paso de la constitución de 1992 fue resolver la cuestión mediante su inclusión clara dentro de los organismos judiciales pero, a la vez, resaltar con fuerza su autonomía, incluso de los otros organismos judiciales, de modo que ya no puede ser conceptuado como un mero auxiliar de los jueces y tribunales.

La CN de 1992 (Art. 266 y siguientes) creó un Ministerio Público cuyas funciones, ubicación institucional, inserción dentro del esquema de poderes y su misión general, es totalmente nuevo para la República del Paraguay.

Las columnas que sostienen esta nueva estructura del Ministerio Público son cuatro y provienen directamente de las normas del sistema constitucional:

1. El carácter JUDICIALISTA, que hace del Ministerio Público una de las instituciones judiciales del Paraguay.

2. Su carácter de REPRESENTANTE DE LA SOCIEDAD, que enlaza al Ministerio Público con el concepto de democracia participativa y obliga a un modelo de organización totalmente distinto al tradicional.

3. Su AUTONOMÍA incluso respecto de las otras instituciones judiciales.

4. El control de LEGALIDAD PRIVILEGIADO que se manifiesta en la defensa de los derechos y garantías constitucionales (CN, artículo 268.1)

El carácter JUDICIALISTA del Ministerio Público es claro en la Constitución de 1992, que ubica sus normas dentro del Capítulo del Poder Judicial (Sección IV). De este modo, la norma fundamental paraguaya ha optado por una, entres las posibles ubicaciones del Ministerio Público (administrativista, judicialista, órgano extra-poder) y se puede decir que desde 1992 el Poder Judicial se organiza internamente por cuatro grandes instituciones: los Tribunales (órganos jurisdiccionales en sentido estricto), el Ministerio Público (órgano judicial requirente), el Consejo de la Magistratura (órgano regulador de la carrera judicial) y la Justicia Electoral (órgano jurisdiccional-administrativo, especializado y de naturaleza compleja).

La Carrera del M.P

El Ministerio Público como órgano Judicial creado por la Constitución Nacional, como un órgano autónomo, se rige por su Ley Orgánica N° 1562/00 y por su propio reglamento interno.

La Constitución Nacional establece los requisitos para ser Fiscal General, mientras que la citada Ley Orgánica establece como requisitos para ser fiscal adjunto se deben cumplir los requisitos previstos para los miembros de los Tribunales de Apelaciones y para ser agente fiscal los previstos para ser juez penal o juez de primera instancia. Para ser relator y asistente fiscal se debe tener nacionalidad paraguaya y poseer título de abogado expedido por una universidad nacional o una extranjera debidamente revalidado.

La citada Ley establece que son funcionarios fiscales del Ministerio Público:

1) el Fiscal General del Estado;

2) los fiscales adjuntos;

3) los agentes fiscales;

4) los relatores fiscales; y,

5) Ios asistentes fiscales.

El procedimiento para la elección de los representantes del Ministerio Público (Fiscal General, Fiscal Adjunto, Agente Fiscal), es equivalente a los de los Magistrados, en cuanto a la selección en terna por el Consejo de la Magistratura, comportando una carrera dentro del Ministerio Público, en el orden de jerarquía enunciado precedentemente. Asimismo son removidos por el mismo procedimiento aplicable a los órganos jurisdiccionales.

2. Principios que Rigen su Organización.

1) Institución vinculada con la actividad judicial. El sistema tripartito que las constituciones republicano-democráticas, conduce a la asignación especializada de actividades a oficinas o entidades orgánicas para la satisfacción de las necesidades propias a cada quehacer; entre las funciones esenciales del Estado se destaca la jurisdiccional avocada al conocimiento de los asuntos contenciosos producidos por el incumplimiento de una norma que integra el ordenamiento jurídico estatal.

La administración de "justicia" conforme a un procedimiento previsto por el sistema legal –cuando usamos la expresión judicial-, es la que se realiza para la concreción de los fines que persigue la función judicial en un sistema democrático y republicano de gobierno: la búsqueda de la verdad real sobre los acontecimientos puestos en estudio y a través de ella, el funcionamiento de la voluntad de la ley con la finalidad de asegurar una correcta administración de justicia.

El poder jurisdiccional y el poder judicial requirente son órganos que aglutinan sus poderes diferentes en lo específico, realizan unívocamente poderes de 'realización del orden jurídico', correspondiendo a cada uno una atribución que le determina la norma penal y la procesal penal. Como órganos del estado ambos se inspiran en la misma finalidad (administrar justicia conforme a derecho) y procuran el imperio de la verdad que da base a la justicia; pero la opinión del juez ingresa al mundo jurídico con un atributo (el poder decisorio) que le acuerda una autoridad (de cosa juzgada) extraña al requerimiento fiscal...", lo cual no excluye de la órbita JUDICIAL la labor desplegada por el Ministerio Público en el proceso penal.

La función requirente aparece entonces como condición previa e infaltable para la constitución del proceso, de lo que se tiene que la función jurisdiccional –propia y única de los jueces- perdería fuerza legítima sin un ministerio público cumpliendo su función requirente que, después de todo, es un aditivo sin cuya presencia no existiría uno de los soportes de la independencia de la función de los jueces, cual es, la imparcialidad.

En otras palabras, sin ministerio público la función requirente no existiría y esto, a su vez, implicaría que los jueces se subroguen tal menester –como ocurría en el modelo inquisitivo- y con ello menguar o asfixiar la imparcialidad como atributo insustituible de un debido proceso penal republicano.

Tal atribución le corresponde constitucionalmente al Ministerio Público y se la conoce bajo la denominación de poder “requirente", es decir, provocar el funcionamiento de la jurisdicción mediante el ejercicio de la acción penal pública para lograr la actuación de la ley (substantiva y adjetiva) para que se haga justicia mediante la acumulación de información probatoria, que será discernida por el tribunal competente, el cual emitirá una declaración con carácter definitivo acerca de la voluntad de la ley que debe expresarse en sentido positivo o negativo, claro está, en el caso concreto sometido a su consideración.

De ahí que el CPP incorpore la expresión REQUERIMIENTO FISCAL, porque señala que el modo ordinario de expresarse dicho órgano en todo proceso penal, es a través de una solicitud expresa de aquél a la jurisdicción para que lleve adelante una investigación, o realice actos tendientes a la dilucidación del hecho en estudio, o culmine su actuación en las diversas etapas y modos que la legislación procesal tiene reservada para dicha institución.

Esta inserción judicial del Ministerio Público quedaría depreciada si es que no se le adosa el ingrediente de la AUTONOMÍA; en tal sentido, autonomía y judicialidad son conceptos autoadheridos, porque de nada sirve el carácter judicial del Ministerio Público si luego él queda subordinado a otro de los órganos del Poder Judicial como podrían ser la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de la Magistratura, ya que –como se ha dicho antes- una simple injerencia o dependencia –siquiera mínima- del MINISTERIO PÚBLICO, no lo hace menos dependiente “...sino, antes bien, dependiente de una autoridad distinta de la tradicional: el Poder Ejecutivo".

2) Autonomía. Es la capacidad de autorregulación -del Ministerio Público- para asegurar su independencia; capacidad que debe ser interpretada en el sentido más amplio (independencia funcional, administrativa, económica, organizativa, no sujeción a la jurisprudencia de los tribunales, carrera fiscal, etc.). De tal característica no se puede colegir que el Ministerio Público quede fuera del sistema de pesos y contrapesos del sistema político, tal como lo postula el artículo 3 de la CN, como principio regulador del ejercicio del poder público.

El Ministerio Público está sometido a las funciones reguladoras del Consejo de la Magistratura -en especial, al nombramiento de sus funcionarios superiores-; está sometido a los métodos de remoción de la Ley de Enjuiciamiento de Magistrados de esos mismos funcionarios, a los controles financieros de la Contraloría General de la República y a las funciones de superintendencia de la Corte Suprema (artículo 259.1)

3) Ejerce la representación de la sociedad. El cambio más significativo que realiza la Constitución se verifica con una atribución conferida al Ministerio Público en el sentido de ser un "representante de la sociedad ante los órganos jurisdiccionales del Estado" (Artículo 266). Ello significa haber asignado al Ministerio Público una función particular, ya que si bien no pierde su carácter de institución del Estado se la ubica especialmente como portavoz del conjunto de la sociedad y las restantes estructuras sociales. Aparece como un intermediario (representante) entre los reclamos sociales y los órganos jurisdiccionales que tienen capacidad para resolverlos.

Tanto en las funciones penales (ejercicio de la acción penal) como en las funciones no penales (intereses colectivos y difusos, control de legalidad constitucional y representación ante la justicia electoral) se manifiesta esta representación de los intereses sociales.

Desde un punto de vista político y cultural éste es el mayor cambio que produce la Constitución de 1992 ya que el Ministerio Público, a partir de ella, jamás tendría que ser pensado –aunque los hechos nos demuestran lo contrario- como un "brazo del Estado" ni como un "auxiliar de la justicia", sino como un "representante de la sociedad".

4) Ejerce un control de legalidad privilegiado. Cuando el artículo 268 de la CN le otorga al Ministerio Público la función de "velar por el respeto de los derechos y garantías constitucionales" vuelve al principio básico del control de legalidad: preservar de un modo igualitario el programa político que se expresa a través de la ley. Control de legalidad es control de los derechos y garantías constitucionales, antes que control de la legislación secundaria. El ministerio público es también una especie de abogado de la constitución, un custodio de la legalidad constitucional, antes que nada. A esta decisión de la ley fundamental, se ha denominado control de legalidad privilegiado y diferencia las funciones del ministerio público paraguayo de otras legislaciones americanas y europeas, atadas aún al concepto “amplio y vacuo” de legalidad.

3. Labores que despliega en el Proceso Penal.

Junto al principio de imparcialidad se realiza -en forma paralela- el principio de objetividad, conducta que debe regir la actuación del Ministerio Público en el proceso penal.

Existen confusiones sobre la posición del Ministerio Público, ya que algunos lo consideran incorrectamente, como un coadyuvante de la víctima, atribuyéndole una especie de guardián que refuerza los intereses de la víctima.

Esto no es así, si bien la víctima es asistida por el Ministerio Público y su respeto, esto no significa que le represente de manera directa.

Maier nos habla sobre la naturaleza funcional del Ministerio Público en el proceso penal acusatorio, diciendo:

“…el Ministerio Público… tanto ampara al ciudadano, incorporando la prueba de su inocencia y reclamando una decisión que lo libere de la persecución penal, como le imputa un hecho punible y demanda una consecuencia jurídica, bajo la condición procesal de que se verifiquen todos los extremos que condicionan esa consecuencia.

De allí se desprende que el Ministerio Público no esté situado frente al imputado para inquirir y requerir sólo en contra de él, sino, todo lo contrario, para aclarar la imputación procesal que soporta y requerir también a su favor, cuando corresponde (...)”.

A esta función se denomina OBJETIVIDAD.

Este principio permite centralizar su labor en la búsqueda, por medios lícitos, de la verdad histórica respecto al hecho investigado y de su acreditación, adoptará una postura que reclame la vigencia del orden jurídico, pidiendo la condena o la absolución del imputado.

Por eso es que, a veces, parezca el más férreo persecutor y en otras muy permisivo (desde la óptica que se lo mire), pero tales atributos se podrán mensurar siempre que su actividad esté precedida de un trabajo investigativo que contemple los elementos de cargo y de descargo reunidos y su planteamiento convenza a propios y extraños que ha sido cuidadosamente trabajado y sustentado.

El artículo 54 del CPP, dice: “Objetividad. El Ministerio Público regirá su actuación por un criterio objetivo, velando por la correcta aplicación de la ley y tomando en consideración los elementos de cargo y de descargo con relación al imputado”. Conforme a este principio, el Ministerio Público, podrá formular, fundadamente:

1) La imputación mediante acta, cuando exista sospecha razonable de un hecho punible y se pueda individualizar al imputado;

2) La desestimación de la denuncia o la querella, cuando analice que los elementos iniciales no constituyen base suficiente para creer razonablemente que se encuentra frente a un hecho de connotaciones penales;

3) El sobreseimiento definitivo o provisional;

4) A pesar de haber acusado, modificar su pretensión a favor del imputado, porque las pruebas rendidas en la audiencia permiten aplicar una norma más favorable al imputado, y;

5) Recurrir decisiones judiciales que les genere un agravio.

¿Cómo efectuará sus requerimientos? El artículo 55 del CPP, dice:

Formas y contenido de sus manifestaciones. El Ministerio Público formulará motivada y específicamente sus requerimientos, dictámenes y resoluciones, sin recurrir a formularios o afirmaciones sin fundamento.

Procederá oralmente en las audiencias y en el juicio; y por escrito en los demás casos.

El artículo 56 del CPP, dice:

Poder coercitivo y de investigación. El Ministerio Público dispone de los poderes y atribuciones que este código le concede y aquellos que establezcan su ley orgánica o las leyes especiales.

CPP:

Artículo 52. FUNCIONES. Corresponde al Ministerio Público, por medio de los agentes fiscales, funcionarios designados y de sus órganos auxiliares, dirigir la investigación de los hechos punibles y promover la acción penal pública. Con este propósito realizará todos los actos necesarios para preparar la acusación y participar en el procedimiento, conforme a las disposiciones previstas en este código y en su ley orgánica.

Tendrá a su cargo la dirección funcional y el control de los funcionarios y de las reparticiones de la Policía Nacional, en tanto se los asigne a la investigación de determinados hechos punibles.

Artículo 53. CARGA DE LA PRUEBA. La carga de la prueba corresponderá al Ministerio Público, quien deberá probar en el juicio oral y público los hechos que fundamenten su acusación.

Artículo 54. Objetividad. “El Ministerio Público regirá su actuación por un criterio objetivo, velando por la correcta aplicación de la ley y tomando en consideración los elementos de cargo y de descargo con relación al imputado”.

Artículo 55. FORMAS Y CONTENIDO DE SUS MANIFESTACIONES. El Ministerio Público formulará motivada y específicamente sus requerimientos, dictámenes y resoluciones, sin recurrir a formularios o afirmaciones sin fundamento. Procederá oralmente en las audiencias y en el juicio; y por escrito en los demás casos.

Artículo 56. PODER COERCITIVO Y DE INVESTIGACIÓN. El Ministerio Público dispone de los poderes y atribuciones que este código le concede y aquellos que establezcan su ley orgánica o las leyes especiales. En ningún caso asumirá funciones jurisdiccionales.

Artículo 57. INHIBICIÓN Y RECUSACIÓN Los funcionarios del Ministerio Público se inhibirán y podrán ser recusados en los procedimientos donde intervenga o sea defensor su cónyuge, conviviente o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o por adopción, o segundo de afinidad; o sus amigos íntimos o enemigos manifiestos. En los demás casos no podrá inhibirse y será irrecusable. La recusación será resuelta por el superior inmediato. La resolución podrá ser impugnada dentro de los tres días ante la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia. En cuanto al trámite, serán aplicables, análogamente, las disposiciones referentes a los jueces. Cuando la recusación se refiera al Fiscal General del Estado, lo resolverá la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia.

4. La Policía: Función que Cumple en el Proceso Penal.

El Ministerio Público ejercerá el control y dirección funcional de la Policía Nacional, en todo lo relativo a la investigación de los delitos, lo que no implica que aquélla se sujete a las directivas de aquél, salvo en lo concerniente a su actuación en el campo de una investigación en particular.

La Policía Nacional será un organismo auxiliar, controlado y dirigido por el Ministerio Público en todo lo que interese a las actividades de investigación en hechos punibles de acción pública; asimismo, corresponde a dicho organismo de seguridad interna evitar que los delitos tentados se consumen o los consumados adquieran una continuidad en el tiempo que provoque mayores perjuicios o daños a los bienes jurídicos que los inicialmente provocados.

Hay que destacar que la función policial como auxiliar de la investigación del Ministerio Público, es vital en una etapa de transición del viejo sistema penal al nuevo de corte acusatorio, al punto que la infraestructura para desplegar tareas inmediatas –relevando datos, evidencias y labores técnicas complejas- prácticamente recae en dicha institución, lo que aumenta la imprescindible necesidad de un trabajo conjunto entre el cuerpo de investigación civil (Policía Nacional) y el cuerpo judicial de requerimiento penal (Ministerio Público), en especial, en hechos punibles violentos o que denotan características complejas, cuyos primeros datos y evidencias exigen la máxima diligencia y sujeción a las normas procesales para evitar “frustraciones” de los trabajos por “inobservancia de garantías elementales del debido proceso”.

La subordinación de las fuerzas policiales no sólo se deberá al Ministerio Público, sino que deberán obediencia al Juez durante la tramitación de un proceso.

Es evidente que la Policía Nacional no puede practicar detenciones preventivas y mucho menos disponer la libertad de imputados, salvo los casos en que los plazos legales (48 horas) hayan excedido sin una respuesta del Ministerio Público, organismo al cual deberán avisar a más tarde en el lapso de seis horas sobre la prevención de hechos punibles.

Igualmente se le prohíbe tomar declaraciones preliminares o informativas sin la presencia de la autoridad fiscal, claro está, de quien aparece como sindicado de un hecho punible y que además tenga la asistencia de un defensor de su elección.

POLICÍA NACIONAL EN FUNCIÓN INVESTIGATIVA. CPP

Artículo 58. FUNCIÓN Los agentes y funcionarios de la Policía Nacional, en su función de investigación de hechos punibles, actuarán a través de cuerpos especializados designados al efecto, ya iniciativa del Ministerio Público ejecutará los mandatos de la autoridad competente, sin perjuicio del régimen jerárquico que los organiza.

Artículo 59. COLABORACIÓN OBLIGATORIA. Los funcionarios y agentes de la Policía Nacional asignados a una investigación deberán cumplir las directivas e instrucciones del Ministerio Público y las que durante la tramitación del procedimiento les dirijan los jueces, sin perjuicio de la autoridad administrativa a la cual estén subordinados. La autoridad administrativa no podrá revocar, alterar o retardar una orden emitida por los fiscales o por los jueces.

Artículo 60. FORMALIDADES. Los funcionarios y agentes de la Policía Nacional respetarán las formalidades previstas para la investigación y adecuarán sus actuaciones a las directivas e instrucciones de carácter general o particular que emita el Ministerio Público.

Artículo 61. PODER DISCIPLINARIO. Los funcionarios y agentes policiales que infrinjan disposiciones legales o reglamentarias, omitan o retarden la ejecución de un acto propio de sus funciones de investigación o lo cumplan negligentemente, serán sancionados según su ley orgánica, sin perjuicio de su responsabilidad penal.

5. La Policía Judicial.

La Constitución consagra dicho organismo (policía judicial) y sobre ese presupuesto el CPP lo prevé bajo unas características peculiares, entre las que se pueden citar:

1. Es un órgano jurídico, pues se encuentra regulada por la CN;

2. Es un órgano auxiliar, pues colaborará con el Ministerio Público y los Jueces;

3. Es eventual, porque no se hace cargo de todas las investigaciones auxiliares;

4. Es un organismo eminentemente cautelar, pretendiendo la sanción del culpable, sea individualizándolo, sea impidiendo su fuga;

5. Procura la eficacia, porque su actividad, es en gran parte de tipo técnico o científico, que proporciona elementos indispensables para la actuación de la justicia, y;

6. Debe ser imparcial, porque no se encamina a la represión ciega, sino a la represión justa, es decir al castigo del verdadero delincuente.

El modelo previsto en el CPP garantiza que la Policía Judicial no puede organizarse y mucho menos funcionar como entidad militarizada, ya que se trata de un cuerpo de investigación civil con finalidades y objetivos propios y que la conforman técnicos especializados en las diversas ramas de la criminalística.

En otro orden de ideas y al igual que la Policía Nacional, la Policía Judicial será un órgano auxiliar y dependiente funcionalmente del Ministerio Público. La función primordial de este órgano auxiliar será la colaboración en la investigación de los hechos punibles; en tal carácter, cumplirán fielmente las instrucciones del Fiscal General del Estado y de los demás miembros del Ministerio Público, sin retardos ni retaceos de ninguna naturaleza.

POLICÍA JUDICIAL

Artículo 62. FUNCIÓN La Policía Judicial será un auxiliar directo del Ministerio Público en el ejercicio de sus funciones de investigación y promoción de la acción penal pública.Se conformará como un cuerpo técnico, no militarizado, integrado por investigadores civiles, según lo disponga su propia ley de organización.

Artículo 63. FACULTADES. Además de las facultades previstas en su ley orgánica, tendrá todas las facultades que este código concede a la Policía Nacional, salvo la de practicar aprehensiones o detenciones.

Artículo 64. CENTRO DE INVESTIGACIONES CRIMINALISTICAS. La Policía Judicial organizará un centro de investigaciones criminalísticas, formado por distintos gabinetes científicos quienes prestarán auxilio para las inspecciones de la escena del crimen y la realización de pericias. Sus funcionarios o profesionales cumplirán las funciones de los consultores técnicos conforme a lo previsto por este código.

Artículo 65. COORDINACIÓN. El Fiscal General del Estado emitirá las instrucciones generales y particulares necesarias para coordinar la labor de la Policía Nacional y de la Policía Judicial, a fin de lograr la mayor eficacia en la investigación de los hechos punibles. Podrá organizar equipos conjuntos de investigación o asignarle una investigación exclusivamente a la Policía Judicial.

Artículo 66. ORDEN JUDICIAL. La Policía Judicial deberá cumplir las órdenes que les dirijan los jueces y realizar las pericias que ellos ordenen en los casos de anticipo jurisdiccional de prueba.

6. La Persecución Penal Estatal y los Derechos Humanos.

La constante tensión que se verifica entre derechos de los individuos –o de la dignidad humana- y la organización estatal –o poder político- se potencia en razón de la persecución penal. Dicha actividad amenaza no sólo bienes primarios de todo ser humano –como la vida, la libertad ambulatoria y la integridad física y moral del individuo-, esenciales para capitular otros derechos garantizados por las constituciones nacionales, sino que el proceso penal se comprende solamente como una tensión entre el goce pleno de los bienes reconocidos y garantizados a una persona y el interés del Estado por reaccionar ante un supuesto punible, con miras a la aplicación de su poder punitivo (sanción).

En tal contexto, el principal problema político que confrontan las autoridades contemporáneamente, se centra a la cuestión de la inseguridad ciudadana y de los excesos de las fuerzas de seguridad –en especial, la policía, fuerza de choque inmediato contra el hecho punible, especialmente el cometido en lugares públicos o por medios violentos-, lo que reclama reacciones y decisiones inmediatas del funcionario actuante, imposibles en extremo de controlar a priori; el problema así expuesto, no se traslada sólo a la persecución penal (proceso de conocimiento, sino, también, durante la ejecución de la pena).

Lo correcto es que cuando exista tensión entre combate a la delincuencia y excesos del poder, se opte por la regla limitativa al uso del aparato represivo.

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