El Tribunal de Cuentas del Estado español y los órganos autonómicos de control externo en las previsiones constitucionales, estatutarias y/o legales de las Comunidades Autónomas






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El Tribunal de Cuentas del Estado español y los órganos autonómicos de control externo en las previsiones constitucionales, estatutarias y/o legales de las Comunidades Autónomas

Autor: José María Gorordo

1. CONSIDERACIONES DE TIPO GENERAL

Las Comunidades Autónomas disponen de la atribución constitucional genérica, en el sentido de que podrán asumir competencias en la organización de sus instituciones de autogobierno (art. 148.1.1.ª de la Constitución) dentro de lo cual encaja la materia relativa al control de sus presupuestos.

Algunos de los Estatutos y leyes especiales recogieron, con distintas redacciones y con diversa configuración jurídica y competencial, la posibilidad de crear, mediante leyes específicas, sus propios órganos de control externo, sus propios tribunales de cuentas.

Ya desde ahora interesa destacar este hecho y ceñirlo a los tiempos cronológicos en que se vivieron. En ningún momento del debate constitucional aparece la previsión de una futura creación de tribunales de cuentas u órganos de fiscalización externa en las Comunidades Autónomas. De dicho debate, si algo se puede desprender es que iba a existir un único Tribunal de Cuentas con competencias sobre todo el territorio del Estado, sin perjuicio de la disposición adicional primera de la Constitución, que luego se verá.

Nada más lejos de la realidad.

Poco después de la entrada en vigor de la Constitución, se aprobaron los Estatutos de Autonomía del País Vasco y de Cataluña, Ley Orgánica 3/1979 y Ley Orgánica 4/1979, respectivamente, ambas de 18 de diciembre.

El Estatuto de Cataluña lo previó expresamente.

En el País Vasco, la referencia aparece recogida en base a la disposición adicional primera de la Constitución y la regulación específica foral de su régimen económico y presupuestario, a la que sí se hace mención en el Estatuto, en las Leyes del Concierto Económico y, sobre todo, en la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, conocida por las siglas, Ley de Territorios Históricos, LTH, que luego se desarrollará.

Poco después, la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), en su art. 22, en base al precepto constitucional del art. 153 d) CE, reitera que el control económico y presupuestario de la actividad financiera de las Comunidades Autónomas corresponde realizar al Tribunal de Cuentas, además de los diferentes sistemas e instituciones de control que pudieran adoptar las Comunidades Autónomas en sus respectivos Estatutos1.

Es decir, la legislación estatal no estatutaria reconoce y admite en 1980 la posibilidad de que las Comunidades Autónomas pudieran adoptar diferentes sistemas e instituciones propias de control, aunque reiterando que al Tribunal de Cuentas corresponde realizar también el control económico y presupuestario de la actividad financiera de las Comunidades Autónomas.

A partir de esta habilitación, parte de los Estatutos2, aunque no todos, expresaron sus previsiones en relación con el control externo de las cuentas de las Comunidades Autónomas, aunque de manera diferente y con reconocimiento competencial distinto.

A efectos de sistematización, se pueden agrupar en cuatro los distintos modelos según las diversas habilitaciones legales para la creación de los órganos autonómicos de control externo:

1.º En base al amparo y respeto a la existencia de una Hacienda propia tanto en lo que se refiere a gastos como a ingresos (disposición adicional primera de la Constitución y Leyes de Concierto o Convenio económicos): Comunidad Foral de Navarra y Comunidad Autónoma del País Vasco, y, por consiguiente, a lo previsto en disposiciones estatutarias (Ley de Amejoramiento, en Navarra y, para el caso del País Vasco, Estatuto de Gernika y Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, también denominada como Ley de Territorios Históricos (LTH).

2.º Previsión estatutaria específica (Cataluña, Galicia, Valencia).

3.º En base al art. 22, de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.

4.º Los que en sus respectivos Estatutos de Autonomía atribuyen al Tribunal de Cuentas del Estado la fiscalización de sus sectores públicos autonómicos, aún cuando, con posterioridad, varios de ellos optaran por crear sus propios órganos de fiscalización externa.

2. EL CASO PECULIAR DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO

A) El régimen foral y la disposición adicional primera de la Constitución

La Comunidad Autónoma del País Vasco, junto con Navarra, presenta la especificidad de su régimen foral -sus derechos históricos- que la Constitución ampara y respeta y cuya actualización general se lleva a cabo en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, de acuerdo con la disposición adicional primera.

En el caso del País Vasco, el Estatuto recoge la peculiaridad de la permanencia de los Territorios Históricos, que conservan y organizan sus propias instituciones forales (art. 24.2)3, determina que “lo dispuesto en el presente Estatuto no supondrá alteración de la naturaleza del régimen foral específico o de las competencias de los regímenes privativos de cada Territorio Histórico” (art. 37.2) y subraya que las relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco vendrán reguladas mediante el sistema foral tradicional de Concierto Económico (art. 44.1) dedicando un largo apartado 2.º a establecer los principios y bases de dicho Concierto.

Precisamente debido a la especificidad foral, el Estatuto se complementa, ineludiblemente, con la Ley 27/1983, de 25 de noviembre (LTH)4 y con la Ley del Concierto Económico5, en base a la disposición adicional primera de la Constitución, por lo que forman parte del bloque de constitucionalidad de la autonomía vasca, leyes vertebradoras de los poderes económico-financieros, de la Hacienda General del País Vasco y las Haciendas Forales de los Territorios Históricos, así como de su control y fiscalización.

B) El Concierto Económico

La Ley 12/1981, de 13 de mayo, por la que se aprobó el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, en su art. 2.2 decía textualmente:

“La exacción, gestión, liquidación, inspección, revisión y recaudación de los tributos que integran el Sistema Tributario de los Territorios Históricos corresponderá a las respectivas Diputaciones Forales”.

En la actualidad, está en vigor la LO 4/2002, de 23 de mayo, complementaria de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, al que se confiere un carácter indefinido.

Por lo que se refiere a las relaciones financieras, se establecen como principios (art. 48. Primero): la autonomía fiscal y financiera de las instituciones del País Vasco para el desarrollo y ejecución de sus competencias; la solidaridad y la coordinación y colaboración con el Estado en materia de estabilidad presupuestaria, así como la contribución del País Vasco a las cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma (sistema del cupo), mientras que, en relación con las entidades locales:

“Las facultades de tutela financiera que, en cada momento, desempeñe el Estado en materia de entidades locales, corresponderán a las instituciones competentes del País Vasco, sin que ello pueda significar en modo alguno, un nivel de autonomía de las Entidades locales vascas inferior al que tengan las de régimen común” (art. 48.quinto6).

Es decir, la tutela financiera de las entidades locales queda en manos exclusivas de las instituciones competentes del País Vasco con la única condición de que su autonomía no tenga un nivel inferior al de las de régimen común.

C) La Ley de Territorios Históricos

La Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos7 delimita las competencias entre las Instituciones Comunes del País Vasco (Parlamento y Gobierno vascos) y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (Juntas Generales y Diputaciones Forales).

Se parte de un complejo sistema institucional en el que son las Instituciones Forales las titulares de las competencias históricas, mientras que en la Comunidad Autónoma del País Vasco, al mismo tiempo, surgen instituciones comunes de vertebración, el Parlamento Vasco y el Gobierno Vasco.

Consecuencia también de la gran capacidad histórica de las Diputaciones Forales como gestoras de poderes públicos forales, el Parlamento Vasco se compone de un mismo número de representantes de cada uno de los Territorios Históricos8, sistema de representación de tipo confederal, más propio de segundas Cámaras o Senados de los pueblos, lo que obliga a mantener un equilibrio con el importante poder público que continúan manteniendo dichas Diputaciones Forales.

La Ley 27/1983, atribuye la competencia residual a las instituciones comunes, de manera que a ellas corresponde la legislación y ejecución de todas aquellas materias que, incumbiendo a la Comunidad Autónoma, no se atribuyan específicamente a los Órganos Forales (art. 6.1); establece las competencias exclusivas de los Órganos Forales, con detalle minucioso de las potestades atribuidas (arts. 7 y 8), otras que podrán realizar (art. 9) y otras que podrán recibir por delegación de las instituciones comunes (arts. 11 a 13); dedica el título II a regular el modelo específico, reiterando que los Territorios Históricos gozarán de autonomía financiera y presupuestaria para el ejercicio de sus competencias, en el ejercicio de la potestad normativa reconocida en el Concierto Económico (art. 14) y se crean dos instituciones específicas del modelo, que conectan y armonizan las especialidades de las Haciendas Forales y la Hacienda General del País Vasco: el Consejo Vasco de Finanzas y el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.

D) El Consejo Vasco de Finanzas Públicas

El Consejo Vasco de Finanzas Públicas, integrado por seis miembros, uno por cada una de las Diputaciones Forales y tres del Gobierno Vasco, determina la distribución de los recursos entre las instituciones, las aportaciones que deban efectuar las Diputaciones Forales (titulares de la potestad tributaria, recuérdese) a los gastos presupuestarios de la Comunidad Autónoma, bien mediante acuerdo por mayoría o, de no lograrlo, por votación de totalidad, sin enmiendas, en el Parlamento Vasco (arts. 14 a 29).

E) Previsión para la creación del supremo órgano fiscalizador del sector público vasco, con funciones jurisdiccionales y fiscalizadoras: art. 30 de la LTH

La otra institución específica como consecuencia del régimen foral privativo es el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (Herri-Kontuen Euskal Epaitegia), que se configura como el “supremo órgano fiscalizador de las actividades económico-financieras del sector público vasco. El Tribunal depende directamente del Parlamento Vasco y ejercerá sus funciones por delegación de éste, con jurisdicción sobre todo el territorio de la Comunidad Autónoma” (art. 30.1 Ley 27/1983).

El apartado 3 define lo que, a los efectos del Tribunal, integra el sector público vasco:

a) La Administración de la Comunidad Autónoma General e Institucional, incluida, en su caso, la Seguridad Social.

b) Las Diputaciones Forales de cada uno de los Territorios Históricos.

c) Las Corporaciones Municipales.

d) Las Sociedades Públicas Vascas.

e) Cualesquiera otras entidades que administren o utilicen caudales o efectos públicos.

Pero el texto legal va aún más lejos. En efecto, en el art. 30.4, relativo a la exigencia de colaboración a entidades, además de la función fiscalizadora, se cita, textualmente “las (funciones) que le correspondan en el ámbito jurisdiccional”.

Función jurisdiccional que se establece de manera precisa en el apartado 6:

“Art. 30.6: Es función propia del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas el enjuiciamiento de la responsabilidad contable”.

Previsión que reitera y ratifica en el apartado 9, cuando se remite a una Ley del Parlamento vasco para la creación y regulación de la composición, organización y funciones del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, así como “las garantías y procedimiento de sus funciones fiscalizadora y jurisdiccional, incluyendo, en este sentido, la regulación de la acción pública para la exigencia de la responsabilidad contable”.

El art. 30 se completa con disposiciones en relación con la independencia e inamovilidad de los miembros del Tribunal (art. 30.2), el informe anual a remitir al Parlamento Vasco y a las correspondientes Juntas Generales (art. 30.5), su propio presupuesto que deberá figurar en sección independiente (art. 30.7) y la accesibilidad de las cuentas examinadas (art. 30.8).

Como se ve, el conjunto normativo en nada difiere de lo que la Constitución y la Ley Orgánica reserva para el Tribunal de Cuentas del Estado.

Es claro y contundente, no deja la mínima duda, en lo referente a la función jurisdiccional de enjuiciamiento de la responsabilidad contable, que atribuye, sin ambages ni cortapisas, al Tribunal Vasco de Cuentas.

La especificidad del Tribunal Vasco de Cuentas es indiscutible. De ello me volveré a ocupar al referir las previsiones legales del resto de Comunidades Autónomas. Baste ahora subrayar algunas diferencias sustanciales.

En primer lugar, el nombre, “Tribunal”, idéntico al texto constitucional del art. 136 CE, denominación asignada al Tribunal de Cuentas del Estado, lo que da una idea de la función jurisdiccional que se le quería atribuir; el resto de órganos de control externo son Cámaras de Cuentas9, Sindicaturas10, Audiencia11 o Consejos12.

Al mismo tiempo, el Tribunal Vasco de Cuentas se define como “supremo órgano fiscalizador”, también igual a lo que la Constitución dispone para el Tribunal de Cuentas de España, es decir, que de acuerdo con la Ley 27/1983 y también con la Ley 1/1988 (ambas del Parlamento vasco), el Tribunal Vasco de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador del sector público vasco, calificación que puede contradecir el art. 136 CE, que otorga el carácter de supremo al Tribunal de Cuentas del Estado para todo el sector público, incluido el vasco, de acuerdo con la opinión más generalizada tanto por la doctrina como por parte del Tribunal Constitucional (por todas, STC 187/1988 (Pleno), de 17 de octubre, que luego se analizará en profundidad).

Es evidente que no pueden existir dos órganos fiscalizadores “supremos”, salvo que se dé al término “supremo” un significado menos relevante, menos absoluto, que permita la compatibilización.

Por otra parte, en la normativa vasca se incluye la expresión “con jurisdicción sobre todo el territorio de la Comunidad Autónoma”, idéntica previsión a la del Tribunal del Estado (obviamente, con ámbitos territoriales distintos).

Nada de ello aparece en ninguno de los demás órganos de control externo de las Comunidades Autónomas.

Esta Ley, que es básica para la institucionalización del régimen foral del País Vasco -amparado y respetado por la Constitución y por el Estatuto de Autonomía-, que determina que el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas es el supremo órgano fiscalizador del sector público vasco y dispone tanto de funciones de fiscalización como de enjuiciamiento de la responsabilidad contable, se aprueba el 27 de noviembre de 1983.

La fecha tiene trascendencia porque es posterior a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas.

La Constitución, en sus arts. 136 y 153 d) CE, otorga al Tribunal de Cuentas del Estado la condición de “supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público” y la competencia para ejercer el control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas en materia económica y presupuestaria respectivamente, lo que aparentemente se compadece poco con la condición del Tribunal Vasco de Cuentas de “supremo órgano fiscalizador” del sector público vasco.

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