1: Los conflictos de competencia entre poderes del Estado en el ámbito de aplicación de la inmunidad parlamentaria a causa de los votos emitidos y las opiniones expresadas, a tenor del art. 68, apartado 1º de la Constitución






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Las inmunidades de la política en Italia: entre garantía y privilegio
Gianluca Famiglietti y Roberto Romboli *
1: Los conflictos de competencia entre poderes del Estado en el ámbito de aplicación de la inmunidad parlamentaria a causa de los votos emitidos y las opiniones expresadas, a tenor del art. 68, apartado 1º de la Constitución.
En 1993, a resultas de una serie de investigaciones judiciales y de procesos (por ejemplo, Tangentópolis) que habían hecho emerger una situación de corrupción en el mundo político, se procede en Italia a la revisión del art. 68 de la Constitución mediante la que es suprimida la institución del suplicatorio que prevé una autorización para someter a investigación criminal a un parlamentario. Como ha señalado Gustavo Zagrebelsky, esta institución, tal y como era aplicada por las Cámaras del Parlamento, era «un símbolo y síntesis de la arrogancia y de la impunidad de una clase política entonces repudiada en su conjunto».1 Por tanto, la garantía de los parlamentarios fue reducida a la cuestión sustancial de que fuesen inatacables por las «opiniones expresadas y los votos emitidos en el ejercicio de sus funciones».

En el ámbito de los debates parlamentarios que llevaron a la modificación del art. 68, se trajo a colación la decisión con la que, unos años antes, el Tribunal Constitucional había afirmado la competencia exclusiva y, por tanto, prevalente de la Cámara correspondiente para juzgar acerca de la posibilidad de reconducir las opiniones expresadas o a los votos emitidos en el ejercicio de sus funciones a la específica actividad del parlamentario (Sentencia 1150/1988). La eliminación del suplicatorio situaba, por tanto, el problema en concretar la vía mediante la cual la Cámara correspondiente expusiera su propio juicio sobre la aplicabilidad o no de la inmunidad sustancial.

Los informes de los diferentes proyectos presentados subrayaban que se habría venido a crear un desequilibrio entre el poder legislativo y el judicial, en el caso de que fuese reconocido a este último la posibilidad de someter a un parlamentario a un procedimiento penal sin ningún filtro ni verificación por parte del órgano representativo y sostenían, por tanto, la necesidad de proceder de alguna forma a solventar el «agujero» que se habría creado con la supresión de la institución del suplicatorio, haciendo a tal fin referencia expresa a la posibilidad de una intervención futura del legislador ordinario.

El Gobierno consideró dar continuidad a la reserva antes señalada mediante la aprobación de un Decreto-ley, relativo a las medidas urgentes de actuación sobre la modificación del art. 68 de la Constitución y tendente principalmente a afrontar la laguna normativa arriba mencionada y se dio comienzo a una serie interrumpida de diecinueve decretos-ley (del 455/1993 al 555/1996) ninguno de los cuales fue ratificado.

En la regulación resultante de la revisión constitucional y de la interpretación del Tribunal constitucional antes recordada, a las Cámaras les correspondía decidir si el comportamiento objeto del proceso pudiese o no ser cualificado como opinión expresada en el ejercicio de las funciones parlamentarias, mientras que a la autoridad judicial se le reconocía la posibilidad de plantear un conflicto de competencias entre los poderes del Estado en el caso de que hubiese considerado que la decisión de las cámaras no fuese respetuosa del dictado constitucional y por tanto, invasiva de las competencias atribuidas a la magistratura.

En el periodo 1996-2002, fueron numerosos los conflictos planteados por la autoridad judicial y la consecuente jurisprudencia constitucional confirmó una posición muy diferente de la seguida por el Parlamento. En un comienzo, el Tribunal Constitucional, atendiendo los recursos planteados por el poder judicial, ha intentado no transformarse en un juez del caso concreto, sosteniendo que la decisión acerca de la posibilidad de encausar o no la opinión del parlamentario correspondía al juez y a la Cámara y se reservaba para sí misma la posibilidad de intervenir sólo en caso de discrepancia entre las valoraciones respectivas, actuando por tanto a posteriori y “desde fuera”, en una función arbitral y de garantía del equilibrio constitucional entre salvaguardia de la potestad autónoma de la Cámara y la tutela de la esfera de competencias de la autoridad judicial.

Esta tentativa de reservarse un examen «externo» no ha tenido éxito y el Tribunal -con el objetivo de sustraerse a un examen de los hechos y, por tanto, a una función más propia de un juez ordinario que la de un juez constitucional- ha intentado proveer una individuación lo más específica posible y «objetivamente» verificable de las condiciones exigidas para la aplicabilidad de la inmunidad establecida en el art. 68 de la Constitución, subrayando la importancia del “nexo funcional”. Esta operación encuentra su momento más significativo en las sentencias números 10 y 11 de 2000, con las que el Tribunal ha ratificado la noción de nexo funcional y ha afirmado que deben considerarse como proseguibles todas aquellas declaraciones que excedan el campo aplicativo del “derecho parlamentario”, esto es, que no estén inmediatamente vinculadas con formas específicas de ejercicio de funciones parlamentarias. Así, las manifestaciones pueden tener relevancia como forma de control político sólo si se explican como funciones parlamentarias mediante actos y procedimientos específicamente previstos en los reglamentos parlamentarios. Por otro lado, el Tribunal ha precisado que para considerar que subsista el carácter inatacable de la manifestación en el caso de reproducción en el exterior de la sede parlamentaria, es necesario que se verifique una identidad sustancial de contenido entre la opinión expresada en sede parlamentaria y la manifestada en sede externa, en el sentido no de una puntual coincidencia textual, sino de una sustancial correspondencia de contenido.

Con estas decisiones el Tribunal ha venido a delimitar con mayor precisión su ámbito de intervención, haciendo la misma más objetiva y previsible y poniendo así las condiciones para el ejercicio de un control predominantemente “externo”. El resultado será una serie de pronunciamientos conducentes a la anulación de las deliberaciones parlamentarias.

Muy diferente ha sido la interpretación que las Cámaras han dado a la noción de «opiniones expresadas en el ejercicio de de las funciones parlamentarias», proveyendo a la misma de una lectura amplia y omnicomprensiva que lleva, en algunos casos, a incluir, contra toda evidencia, hipótesis que parecían claramente excluidas de la disposición constitucional e, incluso, revertiendo sin motivación decisiones que la propia comisión parlamentaria había excluido en términos absolutamente perentorios e inequívocos la aplicación de la inmunidad. En algunos casos, las Cámaras han calificado como «opiniones» expresadas en ejercicio de las funciones parlamentarias, a comportamientos desarrollados antes de haber alcanzado el status de parlamentario o a simples actos materiales, como en el caso de los diputados y senadores acusados de interrupción del tráfico o de resistencia a la autoridad. En muchísimos casos, las «opiniones» expresadas por el parlamentario se resolvían en realidad en ofensas e insultos hacia los propios enemigos políticos y, más a menudo, hacia los magistrados o en ofensas de carácter exclusivamente personal o gratuitamente ultrajantes o inapropiadas. Tampoco ha revestido ninguna importancia la circunstancia de fuese acreditada la falsedad de las «opiniones» expresadas por el parlamentario, incluso en aquellas afirmaciones ofensivas que no tenían más que una naturaleza absolutamente personal relativa a la vida privada del parlamentario y no a la función ejercida como en el caso del entonces presidente de un equipo de fútbol en relación con declaraciones bochornosas realizadas contra la actuación del árbitro en un partido de su equipo o en aquella en que un parlamentario, en el curso de una transmisión televisiva de la que era presentador, había comentado groseramente el juicio expresado en su contra por una miembro de la comisión evaluadora de una cátedra de historia del arte en la que él había participado (obviamente con poco éxito).

La reacción parlamentaria a la jurisprudencia constitucional se ha expresado principalmente mediante la aprobación de la Ley núm. 140 de 2003, con el fin de proveer una interpretación «amplia» de la noción de «opiniones expresas» de un parlamentario. En particular, la ley recoge específicamente una categoría de actos que deben ser considerados «en todo caso» como opiniones expresadas en el ejercicio de la función parlamentaria («la presentación de propuestas o proposiciones de ley, enmiendas, órdenes del día, mociones y resoluciones, las interpelaciones y las preguntas, las intervenciones en las asambleas y en los restantes órganos de la Cámara, cualquiera expresión de voto como quiera que se haya expresado, todo otro acto parlamentario, toda otra actividad de inspección, divulgación, crítica y de denuncia política, conectada con la función parlamentaria, gestionada incluso fuera del Parlamento»). En cambio, es comprendida en una segunda categoría «todo otro caso en el que [el juez] mantenga aplicable el art. 68, apartado 1º de la Constitución». Parece evidente la ampliación de la noción de «opiniones expresadas en el ejercicio de las funciones parlamentarias» que viene representada, de manera particular, por la inclusión en la primera categoría de actos de «cualquier otra actividad de inspección, divulgación, crítica y denuncia política». Así, si respecto de la consolidada jurisprudencia constitucional en materia de interpretación del art. 68, 1º de la Constitución, las actividades de inspección ejercitadas fuera de las Cámaras y las de divulgación del contenido de los actos parlamentarios «típicos» pueden estar comprendidas entre aquellas cubiertas por la inmunidad parlamentaria, las actividades de crítica y de denuncia política parecían introducir una clara y notable ampliación de la noción que había sido acogida por el Tribunal Constitucional. En un sistema constitucional como el nuestro con Constitución rígida, la ley es válida solo a condición de que respete los principios constitucionales y entre las tareas principales y más características del Tribunal Constitucional se encuentra la de la de controlar que la ley ordinaria sea conforme a la Constitución e interprete correctamente las disposiciones constitucionales. Por todo ello, en el caso de contraposición entre la interpretación hecha por el Tribunal y la proporcionada por el Parlamento con el instrumento de la legislación ordinaria, no puede sino prevalecer la primera, determinando, por consiguiente, la inconstitucionalidad de la segunda. Por este motivo, Alessandro Pace ha sostenido la inconstitucionalidad de los señalados aspectos de la Ley núm. 140, ya que de colocan en oposición frontal con la interpretación dada por el Tribunal Constitucional del art. 68, apartado 1º de la Constitución. 2

En estos mismos años, la interpretación de la noción de «opiniones expresadas en el ejercicio de funciones parlamentarias» ha sido sancionada por el Tribunal Europeo de Derecho Humanos que ha condenado a Italia por violación del art. 6 de la Convención Europea de Derechos Humanos (CEDH), relativo al acceso a una autoridad judicial independiente e imparcial (Sentencia de 30 de enero de 2003, Cordova vs. Italia; 3 de junio de 2004, Jorio vs. Italia). El Tribunal Europeo ha subrayado que el derecho reconocido en el art. 6 CEDH no puede considerarse absoluto sino que debe ser necesariamente ponderado con otros principios entre los que, con seguridad, se encuentra el expresado en el art. 68 de la Constitución italiana que persigue objetivos sin duda legítimos a tenor de los cuales, en general, la inmunidad parlamentaria no puede considerarse una restricción desproporcionada respecto a los valores expresados en el art. 6 CEDH, a condición de que las actividades del parlamentario estén vinculadas al ejercicio de las funciones parlamentarias y no supongan, más bien, «una querella entre particulares». La ausencia de un vínculo evidente con la actividad parlamentaria impone, según el Tribunal Europeo, una interpretación estricta de la noción de proporcionalidad entre los fines y los medios usados desde el momento en que la limitación de las vías de acceso a la justicia derivan de la decisión de un órgano político, a tenor de lo cual y como conclusión, el Tribunal afirma que, en el caso, no puede decirse que se haya respetado el justo equilibrio entre el interés general de la comunidad y la tutela de los derechos fundamentales.
2. El proceso de constitucionalidad de la Ley 140/2003.
Como era claramente previsible, la cuestión de la constitucionalidad de la Ley 140/2003 ha sido rápidamente planteada ante el Tribunal Constitucional.

Los jueces a quibus dudaban de la conformidad de tal Ley a la Constitución, denunciando una ilegítima extensión por parte del legislador ordinario del campo de aplicación de la inmunidad parlamentaria mediante una interpretación «larga» de la disposición constitucional que abarca en la práctica, cualquier comportamiento del parlamentario en evidente contraste con la interpretación «estrecha» del art. 68, ap. 1º ofrecida por la jurisprudencia constitucional. A juicio de las autoridades judiciales que planteaban la cuestión, la lectura desarrollada por el Tribunal, especialmente a partir de las Sentencias núms. 10 y 11 de 2000, resultada particularmente inconciliable con la previsión de que la inmunidad parlamentaria debe aplicarse a las actividades de «inspección y de divulgación» y sobre todo «de crítica y de denuncia política».

El Tribunal Constitucional (Sentencia 120/2004) ha declarado infundada la cuestión mediante una resolución de tipo interpretativo, atribuyendo un papel absolutamente central a la referencia, contenida en la disposición impugnada, de «nexo funcional» y ha resuelto que el legislador no ha ampliado ilegítimamente el ámbito de aplicación del art. 68 ap. 1º al incluir las actividades de «inspección, de divulgación, de crítica y de denuncia política», ya que a pesar de que no sean manifestadas en actos «típicos» deben entenderse conectadas con el ejercicio de funciones parlamentarias y «es precisamente este nexo el protegido por la prerrogativa parlamentaria y, a la vez, por el principio de igualdad y de los derechos fundamentales de los otros afectados».

La decisión del Tribunal se revelará absolutamente eficaz para la finalidad y los valores que pretendía proteger. Una sentencia estimatoria habría, de hecho y con toda probabilidad, suscitado una viva reacción de parte de las Cámaras quienes habían amenazado con recurrir a una revisión constitucional, bien en el sentido de reformar el art. 68 de la Constitución, bien para reducir los poderes del Tribunal a modo de sanción a su actitud. Todo esto se evitó con el recurso a una sentencia, como se ha dicho, desestimatoria que obtiene, en sustancia, los mismos resultados que se habrían obtenido mediante una declaración de inconstitucionalidad.

En efecto, valorando en otro sentido la referencia, presente en la Ley, al nexo funcional, el Tribunal llega a la conclusión de que nada ha cambiado tras la Ley 140/2003 acerca de la interpretación de la garantía parlamentaria por las opiniones expresadas a tenor del art. 68 de la Constitución, por las que la jurisprudencia constitucional puede permanecer igual y neutraliza la tensión de la tentativa parlamentaria dirigida a superar su lectura «estrecha».

La demostración más evidente de ello viene representada por las decisiones que el Tribunal ha mantenido hasta hoy (abril 2011) en los sucesivos pronunciamientos a la Sentencia 120/2004: sobre 57 fallos con los que el Tribunal ha resuelto los conflictos entre las autoridades judiciales y las Cámaras, en casi 51 ha considerado que éstas últimas se habían exorbitado en el uso de sus poderes y que no era correcta la deliberación con la que habían considerado ciertos comportamientos como protegidos por la inmunidad parlamentaria, mientras que solamente en 6 de los casos ha sido rechazado el recurso de la autoridad judicial.
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