El paquete de legislacion secundaria que deriva de la reforma constitucional aprobada en materia energetica: un panorama general






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EL PAQUETE DE LEGISLACION SECUNDARIA QUE DERIVA DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL APROBADA EN MATERIA ENERGETICA: UN PANORAMA GENERAL

Dr. Juan Moreno Pérez

Asesor del Grupo Parlamentario del PRD
(Lunes, 2 de junio de 2014)

El pasado 30 de abril, el Ejecutivo envió al Senado de la República un Paquete de nueve Iniciativas con proyectos de Decreto para emitir 9 leyes nuevas y reformar otras 12 leyes ya existentes. Seis de esas Iniciativas se quedaron en el Senado y los otras tres, debido a que se colocan en los supuestos de la Fracción H del Artículo 72 constitucional1, fueron turnadas a la Cámara de Diputados, para su dictaminación.
Los textos de las nueve Iniciativas constan de 674 páginas, de las cuales, 211 corresponden a las respectivas Exposiciones de Motivos, y las restantes 463 páginas se dedican a exponer el contenido de las 9 nuevas leyes propuestas, y de las reformas a 11 leyes existentes.
En el Senado se quedaron seis Iniciativas, con propuestas para crear 7 nuevas leyes, y reformar 8 leyes existentes. Los textos de esas Iniciativas abarcan 528 páginas, correspondiendo 153 a las Exposiciones de Motivos y 375 a las propuestas de modificaciones legales.
En las tres Iniciativas turnadas a la Cámara de Diputados se propone crear 2 nuevas leyes, así como reformar 4 leyes ya existentes. Los textos constan de 146 páginas, de las cuales, 58 son de Exposiciones de Motivos, y las restantes 88 páginas corresponden a las nuevas leyes y a las modificaciones de las ya existentes.
Las nueve Iniciativas enviadas por el Ejecutivo al Congreso conforman el Paquete de Legislación Secundaria que deriva de la Reforma Constitucional en materia Energética aprobada por el Congreso de la Unión a fines del año pasado y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013.
Por ello, el Paquete de Legislación Energética Secundaria sólo se puede entender en su carácter derivado de la legislación primaria, es decir, de la Reforma Constitucional, incluyendo sus artículos transitorios, donde se dan las líneas generales que deberá seguir la legislación secundaria.
En la presente Nota sólo se pretende proporcionar un panorama general de lo que contiene el paquete de Iniciativas enviadas por el Ejecutivo, el cual se empezará a discutir en el Congreso la presente semana. El examen exhaustivo de algunas de las Iniciativas se llevará a cabo mediante Notas particulares, referidas a cada una de las mismas.
Así, en la presente Nota no se pretende hacer un examen analítico de las Iniciativas. Lo único que se busca es brindar un panorama general y que la Nota sea una suerte de texto de consulta rápida para los Legisladores encargados de dictaminar las Iniciativas señaladas.
Para ello, se incluyen, de manera textual, las partes de los párrafos de los artículos 25, 27 y 28 Constitucionales que son el punto de partida de la reforma energética. Además se presenta un resumen, dejando entrecomilladas las partes más importantes, de los 21 artículos transitorios de la reforma constitucional. Este resumen resultó más extenso a lo esperado debido a la necesidad de mantener, de manera textual, los párrafos que definen lo que se propone en las Iniciativas enviadas por el Ejecutivo. Finalmente, se agregan algunos comentarios, muy generales, de las nueve Iniciativas a discusión.
Así, la Nota está organizada de la siguiente manera:



  1. LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA ENERGETICA




    1. La reforma de los Artículos 25, 27 y 28 de la Constitución.




    1. El contenido de los 21 Artículos Transitorios.



  1. EL PAQUETE DE LEGISLACION ENERGETICA SECUNDARIA



    1. Iniciativas de Decreto que se quedaron en el Senado:




      1. Iniciativa por la que se expide la Ley de Industria Eléctrica.




      1. Iniciativa por la que se expide la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética y se reforma la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.




      1. Iniciativa por la que se expide la Ley de Energía Geotérmica y se reforma la Ley de Aguas Nacionales.




      1. Iniciativa por la que se expiden la Ley de Petróleos Mexicanos y la Ley de la Comisión Federal de Electricidad, y se reforman la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.




      1. Iniciativa por la que se expide la Ley de Hidrocarburos, y se reforman la Ley de Inversión Extranjera, la Ley Minera y la Ley de Asociaciones Públicas y Privadas.




      1. Iniciativa por al que se expide la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Promoción al Medio Ambiente del Sector de Hidrocarburos.




    1. Iniciativas de Decreto que se turnaron a la Cámara de Diputados:




      1. Iniciativa por la que se expide la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización del Desarrollo.




      1. Iniciativa por al que se expide la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, y se reforman la Ley Federal de Derechos y la Ley de Coordinación Fiscal.




      1. Iniciativa por la que se reforman la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y la Ley General de Deuda Pública.



I. LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA ENERGETICA
La reforma energética aprobada por el Congreso de la Unión a fines del año pasado modificó los Artículos 25, 27 y 28 de la Constitución. Además, incluyó 21 artículos transitorios con las líneas generales que deberá seguir la legislación secundaria.
A) La reforma de los Artículos 25, 27 y 28 de la Constitución
Los Artículos constitucionales y los párrafos de los mismos que quedaron reformados son los siguientes:
Artículo 25:
Párrafo Cuarto:
“El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y explotación de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar.”
Párrafo Sexto:
“Bajo criterios de equidad social, productividad y sustentabilidad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.”
Párrafo Octavo:
“La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, promoviendo la competitividad e implementando una política nacional para el desarrollo industrial sustentable que incluya vertientes sectoriales y regionales, en los términos que establece esta Constitución”.
Artículo 27:
Párrafo Sexto:
“En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores2, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su observancia dará lugar a la cancelación de éstas. (…) Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica”.
Párrafo Séptimo:
“Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos y gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos”.
Artículo 28:
Párrafo Cuarto:
“No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: (…) la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, (…)”.
Párrafo Sexto:
“(…) El Estado contará con un fideicomiso público denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, cuya Institución Fiduciaria será el banco central y tendrá por objeto, en los términos que establezca la ley, recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, con excepción de los impuestos”.
Párrafo Octavo:
“El Poder Ejecutivo contará con los órganos reguladores coordinados en materia energética, denominados Comisión Nacional de Hidrocarburos y Comisión Reguladora de Energía, en los términos que determine la ley”.

B) El contenido de los 21 Artículos Transitorios

Primero. “El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación”.
Segundo. “Los derechos laborales de los trabajadores (…) se respetarán en todo momento de conformidad con la ley”.
Tercero. PEMEX y la CFE se convertirán en “empresas productivas del Estado”, a más tardar en “dos años a partir de la publicación de este Decreto”. Mientras tanto, PEMEX “podrá recibir asignaciones y celebrar los contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27”, y CFE “podrá suscribir los contratos a que se refiere el párrafo sexto del artículo 27”.
Cuarto. Dentro de 120 días naturales, el Congreso “realizará las adecuaciones que resulten necesarias al marco jurídico”, para “regular las modalidades de contratación, que deberán ser, entre otras: de servicios, de utilidad o producción compartida, o de licencia, para llevar a cabo, por cuenta de la Nación, las actividades de exploración y extracción” de hidrocarburos, “incluyendo las que puedan realizar las empresas productivas del Estado con particulares, en términos de los dispuesto en el artículo 27 de esta Constitución. En cada caso, el Estado definirá el modelo contractual que mejor convenga para maximizar los ingresos de la Nación”.
“La ley establecerá las modalidades de las contraprestaciones que pagará el Estado a sus empresas productivas” por las actividades “que hagan por cuenta de la Nación”. Las contraprestaciones a regularse serán: “I) en efectivo, para los contratos de servicios; II) con un porcentaje de la utilidad, para los contratos de utilidad compartida; III) con un porcentaje de la producción obtenida, para los contratos de producción compartida; IV) con la transmisión onerosa de los hidrocarburos una vez que hayan sido extraídos del subsuelo, para los contratos de licencia; o V) cualquier combinación de las anteriores”. La modalidad escogida buscará “maximizar los ingresos para lograr el mayor beneficio para el desarrollo de largo plazo”. La ley “establecerá las contraprestaciones y contribuciones a cargo de las empresas productivas del Estado o los particulares y regulará los casos en que se les impondrá el pago a favor de la Nación por los productos extraídos que se les transfieran”.
Quinto. “Las empresas productivas del Estado que cuenten con una asignación o suscriban un contrato” para “exploración y extracción” de hidrocarburos, “así como los particulares que suscriban un contrato con el Estado o alguna de sus empresas productivas”, podrán reportar “la asignación o contrato correspondiente y sus beneficios esperados, siempre y cuando se afirme” que todos los hidrocarburos “que se encuentren en el subsuelo, son propiedad de la Nación”.
Sexto. La Secretaría de Energía (SENER), “con la asistencia técnica de la Comisión Nacional de Hidrocarburos” (CNH) “será la encargada de adjudicar a Petróleos Mexicanos las asignaciones a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución”.
PEMEX “deberá someter a consideración de la” SENER “la adjudicación de las áreas en exploración y los campos que estén en producción, que esté en capacidad de operar, a través de asignaciones”, debiendo “deberá acreditar que cuenta con las capacidades técnicas, financieras y de ejecución necesarias para explorar y extraer los hidrocarburos de forma eficiente y competitiva. La solicitud se deberá presentar dentro de los noventa días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto”.
La SENER “revisará la solicitud, con la asistencia técnica de la” CNH, y emitirá resolución “dentro del plazo de ciento ochenta días naturales” después de presentada la solicitud por PEMEX, “estableciendo en la misma la superficie, profundidad y vigencia de las asignaciones procedentes”, considerando “los siguientes aspectos”:


  1. “Para las asignaciones de exploración de hidrocarburos” donde PEMEX “haya realizado descubrimientos comerciales o inversiones en exploración, será posible que ”continúe con los trabajos en un plazo de tres años, prorrogables por un período máximo de dos años”, después de los cual “el área en cuestión deberá revertirse al Estado”.




  1. “Para asignaciones de extracción de hidrocarburos”: PEMEX “mantendrá sus derechos” en “los campos que se encuentren en producción a la fecha de entrada en vigor del presente Decreto”, debiendo “presentar un plan de desarrollo de dichos campos”.


Para cada asignación “se considerará la coexistencia de distintos campos en un área determinada”, pudiéndose “establecer la profundidad específica para cada asignación”, pudiendo haber actividades “por separado” en campos “que se ubiquen en una misma área pero a diferente profundidad”.
Si se “llegaran a afectar inversiones” de PEMEX, “serán reconocidas en su justo valor económico en los términos que para tal efecto disponga la” SENER, pudiéndose “determinar una contraprestación al realizar una asignación”. Las asignaciones “no podrán ser transferidas sin aprobación de la” SENER.
PEMEX “podrá proponer a la” SENER, “para su autorización, la migración de las asignaciones que se le adjudiquen a los contratos a que se refiere el artículo 27, párrafo séptimo”, de la Constitución. Para ello, la SENER “contará con la asistencia técnica de la” CNH.
“En la migración de las asignaciones a contratos”, cuando PEMEX “elija contratar con particulares”, para determinar al particular contratista, la CNH “llevará a cabo la licitación”. La ley establecerá que la SENER “establezca los lineamientos técnicos y contractuales”, y que la SHCP establezca “las condiciones fiscales”. La “administración del contrato estará sujeta a las mismas autoridades y mecanismos de control suscritos por el Estado”.
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