Decreto Constitucional de 1814, la seguridad no puede existir sin que la ley fije los límites de los poderes, y considera tiránicos y arbitrarios los actos






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Decreto Constitucional de 1814, la seguridad no puede existir sin que la ley fije los límites de los poderes, y considera tiránicos y arbitrarios los actos ejercidos contra un ciudadano sin las formalidades de ley. La ley es la expresión de la volun- tad general en orden a la felicidad común; consecuentemente, debe ser igual para todos. A este respecto, sólo podemos afirmar que en todas nuestras constituciones no ha dejado de estar presente la preocupación por exigir responsabilidad a los funcionarios públicos (Fernández y Soberanes, 1994: 33).

La regulación constitucional de la responsabilidad. 1824-1917

Respecto de la regulación que las diversas constituciones del país han establecido en el tema de la responsabilidad de los servidores públicos, en términos generales se puede precisar lo siguiente:

  • En los casos de las constituciones de 1812, 1824 y 1836 éstas no contenían un capítulo que regulara exclusivamente la responsabilidad de los servidores públicos, las disposiciones que regulaban la materia se encuentran dispersas.

  • Es a partir de la Constitución de 1857, cuando por primera vez se incluye un título que regula específicamente las responsabilidades de los funcionarios públicos.

  • No se utilizaba la palabra servidor ni funcionario público, en las siguientes constituciones:

    • La Constitución de 1812 menciona la figura de los empleados públicos, sin embargo no específica quiénes eran considerados empleados públicos con responsabilidad.

    • La Constitución de 1824: empleados de la federación sin especificar a quiénes se les reputaba como tales.

    • La Constitución de 1836: No hace mención alguna.

    • La Constitución de 1857 emplea por primera vez el término de funcio- nario público.

    • La Constitución de 1917 mantiene el término y disposiciones sobre funcionarios públicos. No es sino hasta las reformas de 1982, cuando se cambia la figura de funcionario público por la de servidor público.



  • Desde la Constitución de Cádiz hasta la que se encuentra actualmente en vigor, las responsabilidades en las que puede incurrir un servidor público y han sido reguladas son:




Constitución




Tipo de responsabilidad
















Penal

Política

Civil

Administrativa

1812

X










1824

X




X




1836

X

X







1857

X

X

X




1917

X

X

X

X

La terminología empleada para la regulación de responsabilidades de los servidores públicos, siempre ha sido ambigua. Un claro ejemplo es el texto original de la Constitución de 1917, cuando se indica que determinados servidores públicos son responsables por delitos comunes, y enseguida se hace mención a la responsabilidad por los delitos, faltas u omisiones sin hacer una especificación sobre lo que se debe entender por “delitos, faltas u omisiones”, dejando sobre todo el caso de los delitos a la vaguedad, pues no se sabe si se refiere a delitos comunes ya mencionados, o a delitos oficiales. Se hace un uso indiscriminado de la terminología, llevando a una interpretación confusa.

Procedimiento a seguir y autoridades que intervienen:

  • En todos los casos, las Cámaras que conforman el Congreso de la Unión, han jugado un papel importante en materia de responsabilidad de los servidores públicos:

  • Para el caso de la responsabilidad penal conocida como declaración de procedencia, la Cámara de Diputados siempre ha sido el órgano que lleva a cabo el juicio.

  • Para el caso de la responsabilidad política, conocida como juicio políti- co, por regla general han intervenido ambas cámaras: una erigida como órgano de acusación (Cámara de Diputados), y la otra como órgano de sentencia (Cámara de Senadores).



  • Sin embargo, cabe destacar los siguientes datos:

  • 1812: Según fuera el caso, las Cortes, el Tribunal que nombraran las Cortes; el jefe político más autorizado sin especificar quién era; el Rey y el Consejo de Estado.

  • 1824: Cualquiera de las dos Cámaras erigidas en Gran Jurado.

  • 1836: Cámara de Diputados y Senadores.

  • 1857: Congreso (Cámara de Diputados) y Suprema Corte de Justicia.

–• 1917 a la fecha: Cámara de Diputados y Senadores.

Sanciones:

  • Las sanciones que se han impuesto a los servidores públicos que incurren en responsabilidad han sido:

  • Destitución del cargo.

  • Inhabilitación para desempeñar otro cargo, puesto o comisión, condicio- nándolo a determinado tiempo.

  • Las penas y sanciones determinadas en las leyes de acuerdo con la res- ponsabilidad que se le compruebe.

Evolución del Título IV de la Constitución de 1917

  1. Primer periodo (1917-1982)

Los artículos que conforman el Título IV Constitucional durante el primer periodo regularon los siguientes temas:

Artículo 108. Los sujetos de responsabilidad penal y las causales de ésta. Artículo 109. Procedimiento de declaración de procedencia.

Artículo 110. Señalaba las causales por las cuales los altos funcionarios no gozaban de fuero constitucional tales como:

    • La comisión de delitos oficiales.

    • Incurrir en faltas u omisiones en el desempeño de algún empleo cargo o comisión pública.

    • Delitos comunes en el desempeño de empleo, cargo o comisión. Artículo 112. Negativa de la gracia del indulto a los responsables de delitos oficiales.

Artículo 113. Términos para exigir la responsabilidad por delitos y faltas oficiales.

Artículo 114. Estableció que en demandas del orden civil no hay fuero ni inmunidad para ningún funcionario público.

Durante este primer periodo, únicamente el artículo 111 sufrió reformas, pero éstas fueron mínimas, estaban enfocadas a la territorialidad y por lo tanto no afectaron el fondo de la materia, sin embargo, resulta interesante señalar que originalmente este artículo reguló lo correspondiente al juicio político, destacando los siguientes elementos:

  • En primer lugar, el juicio político se iniciaba por la comisión de parte de los servidores públicos de delitos oficiales, señalando este mismo artículo como delitos o faltas oficiales todos los actos u omisiones que puedan redundar en perjuicio de los intereses públicos y del buen despacho.

  • Además, respecto a los delitos oficiales destaca que éstos serían juzgados por un jurado popular, y en los términos que se establecían para los delitos de imprenta.

  • En segundo lugar, se destaca el procedimiento del juicio, éste se inicia ante la Cámara de Diputados con la acusación que se haga de los funcionarios públicos que hayan cometido algún delito oficial, hecha la acusación, el Senado se erigía en Gran Jurado para declarar la culpabilidad del funcio- nario por mayoría de las dos terceras partes del total de sus miembros.

  • Como punto tres se encuentra lo relacionado con las sanciones, mismas que consistían en la privación del puesto y la inhabilitación para obtener otro por el tiempo que determinará la ley.

  • Se regula la responsabilidad de los funcionarios públicos.

  • Se determina que las resoluciones del Gran Jurado y las declaraciones de la Cámara de Diputados serían inatacables.

  • Se concedía la acción popular para denunciar ante la Cámara de Diputados delitos comunes u oficiales de los altos funcionarios.

  • Se otorgaron facultades al Congreso de la Unión para que expidiera una Ley de Responsabilidad de todos los funcionarios y empleados de la Fe- deración y el Distrito, y Territorios Federales.



    • En relación con la destitución por mala conducta de los funcionarios del Poder Judicial, sólo el presidente de la República podía pedir ante la Cámara de Diputados la destitución de éstos. Dicha petición debía ser aprobada por mayoría absoluta en la Cámara de Diputados primero y en la Cámara de Senadores después.



  1. Segundo periodo (1982-2012)

En 1982, Miguel de la Madrid Hurtado instrumentó la política de “renovación moral”, realizando una reforma constitucional a través de la cual se regularon las responsabilidades de los servidores públicos, mismas que se clasificaron en responsabilidad penal, política, administrativa y civil.

En la iniciativa que dio origen a esta reforma, se señala que es impostergable la necesidad de actualizar esas responsabilidades, renovando de raíz el Título IV constitucional que actualmente habla de las responsabilidades de los funcio- narios públicos. Se cambia al de responsabilidades de los servidores públicos. Desde la denominación hay que establecer la naturaleza del servicio de la sociedad que comparta su empleo, cargo o comisión.

En general, el contenido de dichos artículos, que hasta la fecha se ha mante- nido, es el siguiente:

Artículo 108. Establece los sujetos a las responsabilidades por el servicio pú- blico.

Artículo 109. La naturaleza de las responsabilidades de los servidores públicos y la base de la responsabilidad penal por enriquecimiento ilícito.

Artículo 110. El juicio para exigir las responsabilidades políticas y la naturaleza de las sanciones correspondientes.

Artículo 111. El juicio para exigir las responsabilidades penales y la sujeción de los servidores públicos a las sanciones de dicha materia.

Art. 112. Los casos específicos en los que se requiere o no la declaración de procedencia.

Art. 113. La naturaleza de las sanciones administrativas y los procedimientos para aplicarlos.

Art. 114. Los plazos de prescripción para exigir responsabilidades a servidores públicos.

Ésta ha sido, a grandes rasgos, la forma en que las diversas constituciones del país ha regulado lo referente al tema de la responsabilidad de los servidores públicos en nuestro país, de ellas se desprende la intención de legislar sobre el actuar de los que laboran en el servicio público, pero queda de manifiesto que dichas normas y preceptos constitucionales van más encaminados a establecer el procedimiento para deslindar, precisamente, la responsabilidad y en su caso imponer un eventual castigo, pero por el estado de cosas actual, se puede afirmar que dicho diseño no ha funcionado.

la lEy dE rEsponsabilidadEs dE 1940

Entre 1917 y 1940 se decidieron varios casos de responsabilidad de funcionarios públicos sin que existiera ley reglamentaria alguna. El Código Penal de 1929 recogía en su Título IX del Libro II, cinco capítulos bajo el rubro “De los delitos cometidos por funcionarios públicos”.

Los cuatro primeros capítulos comprendían hechos que se podían imputar a cualquier funcionario o empleado público, los que podían considerarse como delitos comunes.

El capítulo V se refería a los que solamente podían ser cometidos por los altos funcionarios de la federación. Pero al publicarse el Código Penal de 1931, que en su Título X agrupaba en cinco capítulos los delitos cometidos por los funcio- narios en general, altos o no, olvidando definir y hacer referencia a los delitos de los altos funcionarios, como lo habían hecho los códigos anteriores, por ello no existió certeza alguna sobre lo que se debería considerar como delitos oficiales, retrocediendo a una situación similar a la de 1870. Por ello fue necesario aplicar el Título IV constitucional y la Ley de Responsabilidades de 1896, en tanto no se publicara una ley reglamentaria de la Constitución de 1917.

Los problemas políticos de 1935 urgieron al presidente Lázaro Cárdenas a solicitar del Congreso General permiso para hacer uso de facultades extraor- dinarias con el objeto de legislar en materia penal y procesal penal, las que se confirieron el 31 de diciembre de 1936, en virtud de las cuales publicó la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federación, del Distrito

y Territorios Federales, el 28 de febrero de 1940, misma que sufriría críticas por parte de la doctrina.

La primera Ley consiste en que confería a la Cámara de Diputados facultades de investigación y de decisión sobre el desafuero que traía como consecuencia la separación del funcionario de su encargo y su sujeción a la acción de los tribunales comunes, en abierta violación al artículo 21 constitucional, que asigna el mono- polio del ejercicio de la acción penal al Ministerio Público, lo anterior porque los legisladores se ciñeron servilmente a la Ley de 1896, sin tomar en cuenta los cambios introducidos en la Constitución de 1917.

Otro error de esta Ley es que copió sin reparos los capítulos IV y V de la Ley de 1896, en lo que concierne al juicio político, sin tomar en cuenta que contradecían palpablemente lo dispuesto por el artículo 111 constitucional, tratando de fijar las bases sobre las cuales debía, la Cámara de Diputados, instruir el procedimiento en los juicios políticos en contra de los altos funcionarios, siendo que el procedi- miento debía seguirse por la Cámara de Senadores.

La propia Ley de 1940 provocó confusiones respecto a la naturaleza de los delitos oficiales y los comunes, por lo que para el caso de los diputados Pedro Téllez Vargas, Carlos Madrazo y Sacramento Joffre que se llevó en 1945, se dictaminó por la sección instructora del Gran Jurado que, a pesar de la tipificación de una conducta en la Ley de Responsabilidades, eso no se traducía en que debiera con- siderarse como un delito oficial y proseguirse, en consecuencia un juicio político. El dictamen se refiere a lo que debe entenderse por delitos oficiales. Lo que comete el funcionario o empleado público, relacionadas directamente con la fun- ción inherente al cargo que desempeña, de modo que el delito oficial se configura por la actividad ilícita del funcionario o empleado público realizada, dentro de la función o con motivo de ella, y que viola la ley que señala las atribuciones al

cargo que desempeña.

la lEy dE rEsponsabilidadEs dE 1980

La Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federación, del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios de los Estados, publicada el 4 de

enero de 1980, no correría con mejor fortuna que su antecesora, comenzando porque se inspiró casi a la letra en ella (la Ley de 40), y también porque en sus artículos transitorios se dispuso, sin más, que se derogaba la anterior Ley de Res- ponsabilidades, y ya se habían derogado los artículos relativos del Código Penal aplicables a los funcionarios públicos, desde la entrada en vigor de la Ley de 1940 ocasionó que se dejaran en libertad a varios procesados (por lo menos a 25), pues en la nueva ley no se contemplaban ciertos delitos que la anterior había conside- rado como tales. Por ello se decía que esta Ley en lugar de cumplir su cometido se convirtió prácticamente en una ley de amnistía.

Esta ley fue la última en hablar del fuero constitucional. En un comentario sobre la exposición de motivos de esta ley, Raúl F. Cárdenas sostuvo que el fuero constitucional recibe tal nombre por cuanto su destinatario cuenta con inmunidad al estar exento de la jurisdicción común durante el tiempo de su encargo, mas no es una prerrogativa de impunidad, sino que constituye un requisito de proce- dibilidad para perseguir los actos punibles cometidos por funcionarios aforados, previa autorización de la cámara federal correspondiente.

lEy dE rEsponsabilidadEs dE 19824

Por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 28 de diciembre de 1982, se reformaron y adicionaron diversos preceptos constitucionales, funda- mentalmente del Título IV (artículos 108 a 114), y se publicó enseguida la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos el 31 de diciembre del mismo año.

La anterior reforma constitucional y la nueva Ley de Responsabilidades, junto con la reforma al Título Décimo del Código Penal, relativa al llamado daño moral del Código Civil, así como la creación de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, y la obligación de las legislaturas locales de expedir en los estados de la República las leyes sobre responsabilidades; constituyeron el marco jurídico para el proyecto de “renovación moral de la sociedad” durante la presidencia de

4 Cfr. Fernández Delgado, op. cit., p. 47.

Miguel de la Madrid, cuyos principios y normas siguen en vigor hasta nuestros días, aunque con algunas reformas legales y constitucionales posteriores.

Del análisis de las reformas constitucionales y la nueva Ley de Responsabili- dades, que es lo que directamente nos concierne, vemos que la denominación del Título IV de la Constitución ahora alude a las responsabilidades de los servidores públicos, por lo que debemos precisar quién puede ser sujeto de este tipo de res- ponsabilidades, es decir, qué debemos entender por servidor público.

El artículo 108 constitucional enumera como servidores públicos a los repre- sentantes de elección popular,5 a los miembros de los poderes judiciales federal y del Distrito Federal, funcionarios, empleados y toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública federal o en el Distrito Federal.

Por otro lado, los gobernadores, diputados y magistrados de los tribunales de los estados, también son sujetos de responsabilidad por violación a la Constitu- ción, a las leyes federales y por el manejo indebido de fondos y recursos federales; amén de las responsabilidades que los ordenamientos locales pueden establecer en el ámbito de su competencia. A mayor abundamiento, el artículo 2º de la Ley de Responsabilidades agrega a todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos económicos federales.

Sujetos

Lógicamente los sujetos de esta responsabilidad son los servidores públicos; por tal debemos entender, de acuerdo con el artículo 108 constitucional, los represen- tantes de elección popular, los miembros de los poderes judiciales, federal y del Distrito; funcionarios, empleados y en general toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza, en la administración pública federal, estatal o en el Distrito Federal; también son responsables por violaciones a la Constitución y leyes federales, los gobernadores, diputados y magistrados de los tribunales superiores de los estados, pero en este caso la responsabilidad no

5 Incluido el presidente de la República, aunque en una categoría especial.

sería administrativa, sino política o penal; en cambio, el presidente de la República sólo puede ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común. El artículo 2 de la Ley de Responsabilidades añade a todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos económicos federales, sin embargo el artículo 46 de la ley mencionada señala que incurren en responsabilidad administrativa los servidores públicos a que se refiera el artículo 2; ello lo interpretamos como que a las personas particulares que manejen o apliquen los recursos federales, no siendo servidores públicos, no se les podrá exigir responsabilidad administrativa.

Causas

Las causas por las que se puede exigir responsabilidad administrativa a un servidor público por actos u omisiones que atenten contra la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en su cargo, están señalados fundamentalmente en el artículo 49 de Ley de Responsabilidades.4

Las 24 causas a que hace referencia el citado artículo 47 en resumen son un código de conducta para los servidores públicos:

  1. Falta de diligencia.

  2. Ilegalidad al formular y ejecutar planes, programas y presupuestos.

  3. Desvío de recursos, facultades e información.

  4. Descuido de documentos e información.

  5. Mala conducta y faltas de respeto con el público.

  6. Agravios y abusos con los inferiores.

  7. Falta de respeto a un superior o insubordinación.

  8. El no informar al superior del incumplimiento de obligaciones y de las dudas fundadas que tuviese sobre la procedencia de las órdenes que recibe.

  9. Ejercer funciones que no le correspondan.

  10. Autorizar a un inferior a faltar más de 15 días seguidos o 30 discontinuos en un año.

Ejercer otro cargo incompatible.

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