Educación Economía y Desarrollo (Cód. 63014167)






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parte de la corriente dominante de la teoría económica en los últimos lustros.

Ésta comenzó a buscar explicaciones del bajo desempeño del sector público en general y del educativo en particular. Propuestas de reforma en la asignación de recursos en el sector -tales como el voucher y el pago por productividad a los docentes- de los últimos años le deben su sustento a esta corriente de pensamiento.

Sintéticamente, según el paradigma económico dominante la existencia de incentivos -en particular, los monetarios- constituiría la diferencia entre el sector privado y el público y su ausencia sería la causa principal de la ineficiencia de este último.

Además, se argumenta que las organizaciones jerárquicas muestran deficiencias en términos de control y problemas de motivación en sus empleados, funcionarios, etc., independientemente de su nivel de responsabilidad.

La cuestión central a resolver ante estos problemas es cómo garantizar que las acciones de los prestadores directos del servicio -por ejemplo, los docentes- resulten acordes a los intereses de la organización. Las dos vías principales para lograrlo son: a) vincular los ingresos de aquéllos al resultado de la acción y/o, b) asignar una mayor cantidad de recursos al monitoreo de la acción. Esta segunda cuestión implicaría una mayor intervención estatal que es lo que está, justamente, puesto en tela de juicio. Por eso, la mayor parte de los análisis y las propuestas se han dedicado a la cuestión del vínculo entre ingresos y resultados.

1.2. Los análisis de la administración y las necesidades organizacionales

Los análisis sobre administración de las organizaciones y de los recursos humanos aportaron los elementos para la crítica interna de las carreras profesionales y las estructuras salariales docentes.

Estas disciplinas enseñan que cada vez son menos los puestos de trabajo en que la posibilidad de obtener un aumento salarial depende casi exclusivamente del paso del tiempo y la única vía de movilidad de su personal es la salida hacia puestos de gestión y dirección. Las escuelas forman parte de esas organizaciones en las que: a) la antigüedad todavía es uno de los principales incentivos, b) los ascensos significan el abandono del trabajo que se venía desarrollando y, además, c) se encuentran condicionados a que se produzca el retiro de los que ocupan puestos superiores en la escala jerárquica.

Esta estructura salarial se correspondía con un modelo en que se visualizaba que los únicos responsables por la calidad de la educación eran los políticos vinculados a la macroadministración del sector en tanto que a los docentes sólo les tocaba la tarea de transmitir un programa curricular estandarizado

En el pasado para ingresar a un trabajo se requería un conjunto mínimo de conocimientos y habilidades y luego, una vez en él, se incrementaban los salarios conforme a la experiencia acumulada reconocida por medio del pago por antigüedad (Kelley y Odden, 1995). Así, la actual escala salarial ha sido funcional a los objetivos y a la atención que se prestó en el pasado a la organización del sistema educativo, en que se focalizaba más en los insumos que en los procesos y resultados (Odden y Conley, 1992).

Los nuevos enfoques sobre el tema remiten a la búsqueda de un esquema superador de los tradicionales mecanismos de remuneración que, en su mayoría, se encuentran en franca retirada por no encontrarse vinculados a las necesidades organizacionales y a los procesos de trabajo requeridos para el desarrollo de escuelas eficaces. En términos de la expresión acuñada por Odden y Kelley (1997), la reformulación de la estructura salarial docente consiste en hallar el medio por el cual se les pague "por lo que saben y lo que hacen". Por eso, e independientemente de la posición que finalmente se adopte frente a los mismos, cada vez es más frecuente la utilización y aplicación de conceptos tales como pago por competencias, por conocimiento, por pericia, por habilidad, por desempeño, etc. En sentido contrario, cada vez se hace más a un lado la idea y el propio hecho del pago por antigüedad.

si las viejas carreras profesionales y estructuras salariales docentes todavía se encuentran vigentes se debe a la dificultad de encontrar mecanismos sustitutos que contengan sus ventajas: a) son objetivas y, por lo tanto, no están sujetas a discrecionalidad por parte de ninguna autoridad; b) el salario es predecible, ya que desde el ingreso a la carrera se puede conocer lo que se va a percibir en el futuro; c) su administración y comprensión por parte de los docentes es sencilla y; d) reducen, si no eliminan, la competencia entre docentes (aunque, es cierto, tampoco proveen mecanismos que favorezcan la cooperación entre ellos).

Ahora bien, si las escalas salariales presentan algunos aspectos positivos, sus desventajas no son menores. Aún más, su importancia es tal que la corriente generada a favor de su transformación tiene su origen, precisamente, en ellas. Algunas de las más relevantes se refieren a que docentes mediocres tienen la misma remuneración que otros con mejor calificación, preparación y compromiso con su trabajo; docentes con títulos vinculados a la docencia de mayor graduación que la magisterial reciben el mismo pago que aquellos que no continúan estudios superiores; docentes con mayor experiencia no son aprovechados –ni remunerados en trabajos más desafiantes y difíciles de llevar a cabo por docentes menos preparados o con menos antigüedad; el régimen de compensaciones se encuentra desvinculado de las actividades desarrolladas en las escuelas y; la escala salarial vigente paga igual por diferentes esfuerzos y aptitudes.

En cuanto a las carreras magisteriales, suele señalarse que el sistema educativo no alienta a los mejores docentes a su continuo perfeccionamiento y superación; los ingresantes tienen el mismo trabajo y carga laboral que docentes con treinta años de experiencia; sólo permiten que el docente ascienda a otros puestos que lo alejan del aula; el modo de acceso a un cargo superior fomenta el credencialismo y la sola acumulación de años y, dentro del mismo cargo, la única diferencia en la remuneración entre los docentes es la antigüedad. En lo que sigue, abordamos algunas de estas desventajas con mayor detalle:

1. La carrera magisterial sólo permite que el docente ascienda a otros puestos que lo alejan del aula.

2. El modo de acceso a un cargo superior fomenta el credencialismo y la acumulación de años

3. Dentro del mismo cargo, la única diferencia en la remuneración entre los docentes es la antigüedad.

4. El régimen de compensaciones se encuentra desvinculado de las actividades desarrolladas en las escuelas.

5. Existe una marcada tendencia a la creación de cargos para cada actividad: se remuneran puestos y no a las personas y las actividades que desarrollan.

6. Hay una gran dispersión salarial entre provincias y estados.

7. Los adicionales existentes sólo contribuyen a distorsionar la pirámide salarial

8. La escala salarial vigente paga igual por diferentes esfuerzos y aptitudes

II. Las propuestas y contrapropuestas

II. 1. El pago por mérito

En la actualidad sólo sobreviven muy pocos esquemas de estas características como consecuencia, en general, de la:

a) resistencia y dificultades prácticas para su implementación y/o,

b) insuficiencia de recursos monetarios para su sustentabilidad.

Para quienes proponen este tipo de compensaciones, la justificación del pago por mérito reside en que si los docentes son remunerados competitivamente en función de su performance, trabajarán más y los más efectivos serán recompensados monetariamente. Adicionalmente, otras razones que se esgrimen a favor del pago por mérito son que: a) los docentes se encuentran motivados, principalmente, por estímulos monetarios y, b) la oportunidad de lograr este tipo de compensaciones los incentivaría a tener un comportamiento superador que los posicione mejor en su carrera profesional.

Por último, frente a las críticas a este tipo de pagos se sostiene que, detrás de esas posturas lo que en realidad existe es el temor por la competencia entre docentes.

Independientemente de la validez de los argumentos sobre los temores, etc., los que existen en contra del pago por mérito han sido numerosos y, en su mayoría, no han podido ser sorteados por sus promotores. Entre éstos se encuentran:

1. La dificultad de la medición.

2. La limitación de los recursos a repartir

3. Su utilización como represalia y no como estímulo.

4. El riesgo de la mayor carga laboral.

5. La mayor calidad no se debe a una contribución individual.

6. Se recompensa a unos pocos maestros pero no eleva el nivel general de la enseñanza

En síntesis, aun cuando algunos de los obstáculos del pago por mérito son sólo de diseño (instrumentales) y podrían llegar a sortearse, hay otros como la dificultad de identificar desempeños individuales en organizaciones complejas que parecerían ser insalvables. Como respuesta, se fueron desarrollando otras formas de organizar la carrera y la estructura salarial docente.

II.2. Las carreras escalares

De todas las descripciones con que contamos, algunas apuntan al grado de éxito que llega a tener un docente en la ejecución y el desarrollo de sus tareas: las estructuras salariales que se vinculan con estas descripciones son las llamadas carreras escalares.

Una carrera escalar es un plan que provee incentivos y aumentos salariales para los docentes que eligen progresar en su carrera profesional sin tener que abandonar el aula o la profesión.

Esta modalidad fue una de las propuestas de los ochenta cuyo objetivo era similar a los que tienen todos los intentos de reforma de las estructuras salariales docentes: mejorar los logros en los aprendizajes de los estudiantes reteniendo y atrayendo a los docentes más calificados dentro del aula. El instrumento implica una modificación en la manera de evaluar y compensar a los docentes cambiando la estructura tradicional piramidal, credencialista y de antigüedad.

En términos generales, una carrera escalar comprende una serie de posiciones en distintos niveles de dificultad desde una etapa inicial hasta uno de desarrollo y desempeño completos. El docente conoce los requerimientos  que deberá cumplir para ser promovido.

La ventaja de los esquemas de carrera escalar reside en que no atienen contra la organización escolar ya que no introducen la competencia entre los docentes por una suma fija a distribuir entre los que alcancen un determinado estándar sino que pueden acceder todos aquellos que satisfagan los requisitos exigidos para pasar de un escalón a otro.

En cualquier sistema de carrera escalar existe el requisito de la capacitación continua, aunque lo verdaderamente innovador sería transformar la naturaleza y la valoración de los cursos aceptados como antecedentes.

En las experiencias de carreras escalares estudiadas el desempeño y los antecedentes para moverse de un nivel a otro tienen que ser doblemente funcionales en el sentido que deben demostrar su efectividad en la etapa anterior y su pertinencia para la posterior.

II.3. El pago por competencias

En los últimos años se ha venido analizando la posibilidad de diseñar un nuevo régimen salarial consistente con un modelo de organización tendiente a impulsar y/o fortalecer la autonomía escolar. Este esquema responde a una de las variadas concepciones de desempeño docente: la posesión y práctica de saberes específicos vinculados a las necesidades particulares de la escuela en la que trabaja. Si bien se encuentra aún en una etapa de formulación y contrasta significativamente con las carreras vigentes en la actualidad y con la carrera escalar, posee elementos innovadores que ameritan, aunque sea, su breve tratamiento.

Básicamente, las funciones que se llevan a cabo en una organización exigen que su personal reúna tres características además de los requerimientos básicos de su profesión y que lo habilitaron para desempeñarse como tal: a) profundidad de conocimientos en un tipo de trabajo particular, b) capacidades que atañen al funcionamiento de la organización y, c) aptitudes de administración (Mohrman y Lawler, 1996).

El sistema propuesto se divide en los tres campos de compensación salarial que sintéticamente se describen a continuación (la siguiente síntesis se basa en Odden y Kelley, 1997):

a) Competencias en la instrucción (dentro del aula): atañen a la docencia propiamente dicha y pueden ser competencias en general  y/o de una materia o área temática en particular. La propuesta consiste en requerir conocimientos más profundos y específicos ligados al programa curricular, a la pericia didáctica, etc.

b) Competencias en otras áreas de la educación: son actividades vinculadas a la escuela pero no directamente a la instrucción (tutoría de los alumnos). También pueden estar relacionadas con la evaluación de materiales didácticos y desarrollo de prácticas curriculares innovadoras.

c) Competencias de liderazgo y administración: estos requerimientos tienden a fortalecer el proceso de autonomía escolar y compensaría actividades tales como la coordinación de equipos, enseñanza y/o guía a otros docentes de la escuela, desarrollo de proyectos institucionales, asistencia a pares y administración de los recursos.

Según Lawler (1995), este tipo de esquemas presenta, entre otras, las siguientes ventajas:

a) son flexibles y permiten desarrollar diferentes tareas a una misma persona,

b) son compatibles con organizaciones cuyo éxito depende del conocimiento y las aptitudes de sus trabajadrs

c) permiten el crecimiento profesional dentro dun mismo cargo más que la promoción a otro tipo de trabajo.

El pago por competencias premia en forma directa el progreso en el conocimiento y las aptitudes de los docentes remunerándoles el desempeño de nuevas funciones dentro de la escuela en un contexto de gran autonomía. A diferencia de la carrera escalar, este modelo rompe totalmente con las concepciones tradicionales y, he aquí una de sus principales desventajas: la factibilidad de implementar en forma generalizada una propuesta demasiado innovadora, sobre la que no se cuenta con antecedentes y que, en definitiva, implicaría colocar a la dimensión salarial por delante de definiciones de política educativa. En otras palabras, la reformulación de la estructura de pagos a los docentes debe corresponderse con la concepción global y los objetivos estipulados para el sistema educativo.

En tal sentido, la carrera escalar -aun con todas las dificultades y detalles de diseño que deberán contemplarse parece más plausible y menos hipotética que la del pago por competencias. No obstante esto, nada impide que algunos elementos del pago por competencias puedan, si no deban, considerarse
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