Resumen: En Colombia, antes del 2012, existía el antiguo sistema de regalías. En efecto, en este antiguo sistema los recursos de las regalías se repartían de forma directa.






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fecha de publicación01.08.2015
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Martes 18 de Marzo de 2014

La gran reforma del Sistema General de Regalías: ¿Descentralización vs. Recentralización?

Nombre: Susana Cifuentes Gallo

Correo: Susana.cifuentes@est.uexternado.edu.co

Palabras claves: Regalías, Centralización, Descentralización, Departamento Nacional de Planeación (DNP), Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), Sistema General de Regalías (SGR), externalidades.

Resumen:

En Colombia, antes del 2012, existía el antiguo sistema de regalías. En efecto, en este antiguo sistema los recursos de las regalías se repartían de forma directa. Es decir que los recursos se redistribuían en un 80 % para los municipios y departamentos, y en un 20% para el Fondo Nacional de Regalías (FNR). No obstante, este tipo de sistema generó numerosos problemas tales como la concentración de recursos en ciertas zonas específicas y la desigualdad entre departamentos y municipios. Es por esta razón, que el nuevo Sistema General de Regalías (SGR), empezó a regir a través del decreto Ley transitorio 4923-2011, el primero de Enero de 2012. Ciertamente, en este decreto se encuentran expuestos los fines, objetivos y controles impuestos a los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales, especialmente, aquellos que son no renovables. Asimismo, en el nuevo SGR, se busca reducir los recursos directos, con el fin de homogeneizar la situación social y económica en el territorio colombiano. Efectivamente, esta es una de las reformas más controversiales ya que toca un tema delicado, a saber, si apoyar o no la recentralización.

Abstract:

In Colombia, before 2012, there was the old royalty system. Indeed, in this ancient system resource royalties were distributed directly. Mean that resources are redistributed to 80 % for municipalities and departments, and 20 % for the National Royalties Fund (FNR). However, this type of system generated numerous problems such as the concentration of resources in specific areas and inequality between departments and municipalities. For this reason, the new General System of Royalties (SGR), began to rule by decree 4923-2011 transitional law, the first of January 2012. Certainly in this decree are exposed the goals, objectives and controls imposed on the income from the exploitation of natural resources, especially those that are not renewable. Also in the new SGR, is to reduce direct actions, in order to homogenize the social and economic situation in Colombia. Indeed, this is one of the most controversial reforms as it touches a sensitive issue, namely whether or not to support the recentralization.

Planteamiento central:

En Colombia, durante el gobierno del presidente Juan Manuel Santos, se llevó a cabo el primero de enero de 2012 la reforma al Sistema General de Regalías (SGR). En efecto, resulta primordial definir este primer término. Por lo tanto, una regalía es entendida como la: “Contraprestación económica que recibe el Estado por la explotación de un recurso natural no renovable cuya producción se extingue por el transcurso del tiempo. Las regalías son un beneficio económico importante para el Estado y sus entidades territoriales1. Evidentemente, este nuevo sistema le da una gran importancia a ciertos departamentos y entes territoriales, en dónde se le da particular preponderancia al Departamento Nacional de Planeación (DNP), el cual es el encargado de asignar los recursos y, por otro lado a los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), los cuales se encuentran facultados para financiar, detallar, evaluar y aprobar proyectos.

Ciertamente, a nivel de gasto público, planeación e inversión este cambio resultó ser trascendental. Indudablemente, con la restructuración del SGR, se trasladó la concentración del poder de decisión al gobierno central, lo cual hace pensar que en Colombia se está desarrollando un proyecto de recentralización y no de descentralización. No obstante, la actual Constitución política que rige en el país, a saber la del año de 1991, dice expresamente en el artículo 1 que: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general2.” Efectivamente, esta reforma contradice a la Constitución ya que el nuevo SGR busca que el Gobierno Nacional sea el que tome todas las decisiones de inversión a su gusto, y ya no cada alcalde como era común hacerlo. En efecto, este nuevo sistema ha creado un sinnúmero de opiniones, protestas y comentarios ya que se está desatando una movilización a favor y en contra de la recentralización. Si bien, para algunos este nuevo SGR es bueno y ayuda a homogenizar los recursos, para otros se ha vuelto un nuevo obstáculo para desarrollar los proyectos. Es por esta razón, que resulta menester preguntarse ¿Es el nuevo Sistema General de Regalías una iniciativa de recentralización o un impulso al desarrollo regional?

A lo largo de este artículo. Examinaremos el nuevo Sistema General de Regalías y su iniciativa a la recentralización mostrando, primero las diferencias entre el antiguo y el nuevo sistema, segundo analizando la situación actual de algunos casos departamentos/ municipios re centralizados hoy en día y por último explicando el serio retroceso de descentralización que Colombia tiene hoy en día mostrando aspectos negativos de la pérdida de descentralización.

En esta primera parte, resulta menester describir el nuevo Sistema General de Regalías de 2012 para poder entender cómo se lleva a cabo su iniciativa de re-centralizar la distribución de las regalías. En efecto, para concebir esta reforma es necesario conocer los cambios que se dieron entre el antiguo y el nuevo sistema. A decir verdad, el antiguo sistema de regalías del 2011 tuvo un gran número de críticas, ya que se consideraba que la distribución de los recursos en el territorio colombiano era inequitativa. Lo cual imposibilitaba la inversión y el ahorro. En efecto, en esta imagen, es posible observar la diferencia de recursos distribuidos de un régimen al otro y como el resultado sería el favorecimiento de recursos en territorios anteriormente olvidados. Ciertamente esta gráfica ilustra esta situación, mostrando como la reforma aumentaría el número de municipios receptores.



Fuente: Ministerio de Hacienda http://www.minhacienda.gov.co/portal/pls/portal/docs/1/12720602.PDF

Si bien el tema de distribución equitativa se ve demostrado en la imagen, es necesario mostrar que el nuevo sistema general de regalías busca cumplir los siguientes seis pilares: “1. Crear condiciones de equidad en la distribución de los ingresos para generar ahorros para épocas de escasez. 2. Distribuir los recursos hacia la población más pobre generando mayor equidad social. 3. Promover el desarrollo y la competitividad regional. 4. Incentivar proyectos mineros energéticos (tantos para la pequeña y media industria y para la minería artesanal). 5. Promover la integración de las entidades territoriales en proyectos comunes. 6. Propiciar la inversión en la restauración social y económica de los territorios donde se desarrollen actividades de exploración y explotación. 3”.

Asimismo, resulta menester entender el funcionamiento y ordenamiento interno de este nuevo sistema. A decir verdad, los ingresos obtenidos por el SGR son distribuidos, ahorrados y financiados por diferentes entes territoriales, los cuales se encargan de repartirlos en los diferentes departamentos del territorio Nacional. Por ejemplo, los entes encargados de la distribución son el Fondo de Compensación Regional (FCR), del Fondo de Desarrollo Regional (FDR) y del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI). Por otro lado, los entes encargados del ahorro son el Fondo de Ahorro Pensional Territorial (FONPET) y el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE). Por último, pero no menos importantes, están los entes encargados de financiar los proyectos a través de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD). A decir verdad, en este artículo nos centraremos y haremos hincapié en los OCAD ya que son estos últimos los facultados para detallar, evaluar y aprobar los proyectos. En efecto, los OCAD están divididos en OCAD’S Departamentales, Regionales y Corporaciones Autónomas Regionales. A decir verdad, con esta reforma, el Gobierno pretendió repartir de una manera más equitativa los recursos provenientes de aquellos recursos naturales considerados como no renovables.

En una segunda parte, al hablar del nuevo SGR nace una nueva pregunta y es cómo se han desarrollado hoy en día los departamentos/ municipios re centralizados. Como bien lo dijo el Ex ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, uno de los defensores de esta reforma “hay que dejar que el “carro” del nuevo sistema de regalías ande, hace falta darle tiempo, esfuerzo y positividad para que empiece a andar con eficiencia.4” Efectivamente, al ser una reforma tan vigente los resultados no son claros ni visibles aún. Sin lugar a dudas, el despegue de este nuevo proyecto ha sido bastante tardío e ineficaz. Uno de los pocos métodos para medir las consecuencias por ahora, es la situación que se ha visto respeto a la deserción escolar. Ciertamente, al haber pocos recursos invertidos estos han generado que servicios como la alimentación y el transporte escolar hayan dejado de ser costeados por los recursos de regalías y han agravado este tipo de situación pues muchas personas no tienen la capacidad de costearlo por si solos. Si bien el nuevo SGR tiene un amplio marco jurídico, es claro que existe un vacío enorme a la ahora de su adecuada implementación.

En esta tercera y última parte, analizaremos como el nuevo Sistema General de Regalías es un claro retroceso a la descentralización. En el actual sistema General de regalías, las regalías directas disminuyeron abismalmente. No obstante surge la duda respecto a si fue bueno o malo. Pues bien, primero es menester definir que es una regalía directa, la cual se refiere a: “Los recursos asignados a aquella entidades territoriales en donde se explotan recursos naturales no renovables, como también a aquellos puertos marítimos y fluviales por los cuales se transportan los recursos explotados y sus productos derivados.5” Ciertamente, su disminución ha tenido efectos importantes en la inversión, y en los proyectos aprobados. No obstante, al no haber sido eliminada completamente este tipo de regalía, los efectos buenos o malos no se perciben aún. No obstante será un tema a tener en cuenta a largo plazo.

Por otro lado, es posible ver en este nuevo sistema un aspecto negativo, ya que si bien los recursos han aumentado y se tienen más recursos para inversión, finalmente todas las decisiones son tomadas por el centro. Esto genera una falta de eficiencia ya que muchas veces los técnicos son ajenos a la realidad de los departamentos y municipios. Y peor aún es que todos los proyectos fondos dependen del centro y la aprobación de los miembros técnicos del DNP. En efecto, esto ha creado una violación al principio de descentralización expuesto en la Constitución política y una disminución en el desarrollo dado el aumento de complicaciones. En esta imagen es posible observar la falla que están viviendo hoy en día los departamentos y municipios. Ya que si bien se ahorra, lo proyectos que son realmente aprobados han decaído abismalmente.



Fuente gráfica: Ministerio de Hacienda http://www.minhacienda.gov.co/portal/pls/portal/docs/1/12720602.PDF

Ciertamente, cabe preguntarse si esta caída en los proyectos es buena o mala. Pues bien, esta caída de los proyectos aprobados se encuentra directamente relacionada con la nueva reestructuración del SGR. En efecto, en este nuevo sistema se dio paso a una nueva “Ley del presupuesto”, la cual es bianual. A decir verdad, a través de esta ley se determina que proyectos si van a ser financiados con los ingresos de regalías y cuáles no. Ciertamente esto ha causado un retroceso enrome en la descentralización del país.

Como bien se refirió anteriormente, en el artículo 1 de la Constitución política, se consagra que Colombia es un país con principios de descentralización territorial. Sin lugar a dudas, este tipo de modelo de Estado descentralizado es característico del modelo de Estado francés. Pues bien, siguiendo este modelo, con la descentralización se busca en cierto modo recobrar la eficacia pérdida dado el crecimiento del territorio colombiano, y proporcionándole de este modo autonomía a algunas entidades territoriales. Sin lugar a dudas, este modelo es eficaz ya que a través de la participación ciudadana territorial es posible incidir en los problemas sociales y económicos mayormente percibidos. De este modo, las decisiones y las políticas sociales serán mucho más efectivas dentro del territorio dado. Siendo esto así, resulta atroz tener un retroceso en este campo. Pero más triste aun es reconocer que este proceso de descentralización le ha tomado a Colombia varios años. Ciertamente, fue un proyecto que inició en años pasado, hacia los años 80 y el cual fue escalando hasta la Constitución de 1991.

Indudablemente ahora hay más presupuesto gracias a la disminución de proyectos aprobados, y al aumento de proyectos por aprobar y ahorro. Pero la preocupación real va más allá de esto, ya que la imposibilidad de aprobar proyectos ha generado que el dinero de años pasados no haya sido aún girada ni invertida, marchando contra el fin último de este sistema. Asimismo, es posible afirmar que este nuevo SGR le da una gran importancia a “macro proyectos” de municipios y departamentos, pero deja de lado proyectos pequeños provenientes de ciertos sectores privados y políticos, dejándolos sin ingresos por regalías.

Pero toda decisión tiene un costo y en este caso es que todas las decisiones sean concentradas en unos cuantos del gobierno central.

Para concluir se puede decir que en efecto el nuevo Sistema General de Regalías es una iniciativa de recentralización. Si bien, en la actualidad, el nuevo sistema general de regalías ha tenido enormes retos esbozados en el Plan Nacional de Desarrollo, en numerosas oportunidades en vez de propender por el desarrollo, se ha caído es en una tragedia al desarrollo y la eficacidad. Puesto que no se han podido transformar los altos ingresos de estos sectores en condiciones reales de desarrollo social y económico. Esto es sin lugar a dudas preocupante ya que Colombia consta de un gran potencial tanto en el sector minero como en el sector de hidrocarburos. Sin lugar a dudas, estos sectores buscan contribuir al progreso y desarrollo del país, esencialmente haciendo un buen uso de las regalías. En efecto, no hay duda alguna, de que para pasar esta debilidad es necesario que el Estado Colombiano incremente su control y calidad por parte de las instituciones, cierre el abismo existente entre la ley reglamentaria con la realidad y finalmente retorne al aspecto descentralizador.

Bibliografía:

Libros:

  • Constitución Política de Colombia. Bogotá; México; Buenos Aires: Legis Editores S.A., 2013.




  • Ortiz Rubio, Milena Rocio. (2011) ¿Representan las regalías una limitante al esfuerzo fiscal de las entidades territoriales? Universidad Externado de Colombia.




  • Cabrera Saavedra, Carlos Augusto. (2012) Naturaleza jurídica de las regalías y reforma al sistema general de regalías. Universidad Externado de Colombia.




  • Pérez Portacio, Camilo Ernesto. (2011) El manejo de las regalías y compensaciones en Colombia: control y vigilancia. Universidad Externado de Colombia.



  • Rangel Fontalvo, José Luis. (2011) El uso de las regalías del carbón en temas ambientales. Universidad Externado de Colombia.


Online:


  • Página oficial del Sistema General de Regalías: https://www.sgr.gov.co















1 Colombia, Departamento Nacional de Planeación (2007). Actualización de la cartilla: “Las Regalías en Colombia”, Bogotá.

2 Colombia (1991), Constitución Política. Recuperado el 18 de Marzo de 2014, Bogotá: http://www.registraduria.gov.co/IMG/pdf/constitucio-politica-colombia-1991.pdf

3 Sistema General de Regalías (2012). Recuperado el 18 de Marzo de 2014, de: https://www.sgr.gov.co

4Tomado de El Espectador. Juan Carlos Echeverry hace balance de su gestión. Recuperado el 18 de Marzo de 2014 http://www.elespectador.com/noticias/politica/articulo-369750-juan-carlos-echeverry-hace-balance-de-su-gestion

5 Jazmin cruz

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