LeccióN 14: administración y jurisdiccióN. El principio de autotutela. CONFLICTOS ENTRE LA administración y la justicia






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fecha de publicación22.06.2015
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DERECHO ADMINISTRATIVO_____________________________________________LECCIÓN 14

LECCIÓN 14: ADMINISTRACIÓN Y JURISDICCIÓN. EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA. CONFLICTOS ENTRE LA ADMINISTRACIÓN Y LA JUSTICIA

ADMINISTRACIÓN Y JURISDICCIÓN

La posición de la Administración ante la jurisdicción es de privilegio. Veremos que la Administración puede dictar pretensiones modificativas del statu quo sin acudir a los Tribunales.

  • Introducción histórica

En el antiguo régimen, la Administración no estaba sometida a la jurisdicción, ambos tenían idéntico rango y fuerza.

En la edad media había una concentración total de poder y las autoridades gubernamentales, además, ejercían funciones jurisdiccionales (penales y civiles).

Las audiencias también tenían funciones administrativas y jurisdiccionales, incluso el presidente de la audiencia era presidente militar.

En la edad moderna se crean agentes monocráticos. En la Edad Media el gobierno se basa en Consejos, en esta época, se crean órganos unipersonales.

Contra las decisiones de este órgano podía haber un recurso ante el órgano competente según la materia. El Estado se moderniza con dichos órganos unipersonales que resuelven conflictos entre la Administración y los súbditos. Este esquema es muy importante para los revolucionarios.

Los procedimientos administrativos son sumarios, los jueces no pueden vulnerar la actuación autónoma de la Administración. En definitiva, la Administración podía auto tutelar sus propias pretensiones.

En la Revolución Francesa se da división de poder por lo que el poder del monarca quedó dividido en tres: el Poder Legislativo, que dominaba al resto, el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo. Entre estos tres poderes debía haber relación, control recíproco. El Poder Legislativo lo ostentaba el Parlamento, el Poder Judicial los Tribunales y, por último, el Poder Ejecutivo lo ejercía la Administración, según el modelo inglés.

En Francia, en vez de división, se dio la separación de poderes. El Parlamento estaba integrado por nobles, que acumulaban importantes privilegios. Los revolucionarios vivían con miedo al poder del Parlamento.

Pesó la inercia del sistema anterior, los motivos que condujeron a dicha decisión fueron que el modelo se quería cambiar, que las autoridades gubernativas, mediante procedimiento sumario, resolvía conflictos y también la ineptitud de los Tribunales Reales para controlar la Administración. Sin embargo, la razón con más peso fue la composición noble del Parlamento, que disgustaba, y mucho, a los Revolucionarios.

Con la Revolución Francesa, la Administración debía resolver los conflictos que se dieran entre los ciudadanos y la Administración y no los Tribunales. Acabaron por crear un Consejo de Estado con funciones asesoras, por un lado, y jurisdiccionales por el otro.

Inicialmente, la jurisdicción la tenía el Gobierno pero el Consejo de Estado proponía resoluciones, proponía sentencias, etc. Finalmente, el Consejo de Estado, después de una crisis, salió reforzado y se pasó a una época de jurisdicción delegada, es decir, el Consejo de Estado era el encargado de tomar las decisiones.

En otros países, no existía un Consejo de Estado con funciones jurisdiccionales sino que los encargados de juzgar son los componentes del Poder Judicial y el Consejo de Estado pasaba a tener funciones, únicamente, de asesoramiento.

  • Posición del particular ante el Poder Judicial

Si un particular pretende modificar el statu quo (situación de hecho) no puede hacerlo directamente, es decir, no puede ejercer su fuerza frente a otro particular sino que debe exigir el cumplimiento de la obligación en concreto al otro y en su defecto, acudir a los Tribunales que valorarán si la pretensión se ajusta, o no, a derecho. Seguido de ello, dictará una sentencia con carácter ejecutivo.

Si la sentencia no se cumple, tampoco el ciudadano puede ejercer su fuerza, el monopolio de la fuerza pertenece al Estado; tiene la carga de promover una segunda pretensión ante los Tribunales para que éstos coaccionen al particular para que cumpla con su obligación.

  • Posición de la Administración ante el Poder Judicial

La Administración tiene un auténtico privilegio posicional, puede dictar actos administrativos que modifiquen el statu quo sin necesidad de acudir a los Tribunales y, además, puede ejecutar dichos actos por sí mismo si el particular se desentiende. P.ej.: sanciona, expropia, crea carreteras, etc.

Puede llevar a cabo dichas acciones sin la necesidad de que los Tribunales dicten que su pretensión se ajusta a derecho. Además, las resoluciones de la Administración son de cumplimiento forzoso, ésta puede utilizar sus principales medios coactivos.

Es verdad que los particulares pueden interponer recursos contra dichos actos pero estos recursos no suspenden la validez o eficacia del acto, aunque los recursos de la Administración sí lo hacen.

Otra diferencia entre ambos sujetos es que los particulares pueden acudir a los Tribunales antes de que se produzca el efecto del acto dictado, sin embargo, la Administración no puede acudir a éstos hasta que no se dicte la resolución judicial.

Además, no se pueden impugnar los actos de trámite, sólo las resoluciones. Si ha pasado un mes, se interpone un recurso de reposición de alzada, en el caso de que hayan pasado dos meses se interpone un recurso ante lo Contencioso- Administrativo. Mientras tanto, los Tribunales no pueden intervenir en la actuación de la Administración. Los Jueces sólo intervendrán cuando ya esté todo hecho.

EL PRINCIPIO DE AUTO TUTELA

¿Por qué la Administración auto tutela sus propias pretensiones?

  1. Por razones históricas, el antiguo régimen poseía poderes soberanos, su decisión valía tanto como la de ahora los Tribunales. No tenía porque validar las pretensiones administrativas, sin embargo, esta razón no tiene mucho peso en la actualidad.

  2. La Administración auto tutela sus pretensiones como consecuencia de la separación de poderes aunque ésta no es absoluta.

  3. La Administración auto tutela sus pretensiones como consecuencia de la presunción de validez de sus actos. Las decisiones que toman los Poderes Públicos se presuponen válidas.

Art. 103 CE: la Administración puede dictar actos y ejecutarlos sin acudir a los Tribunales.

Sin embargo, esta presunción expira cuando un particular se contrapone al acto.

  1. Se da en un Estado intervencionista donde la existencia de la civilización humana depende de los servicios públicos del Estado. El interés público se vería perjudicada si la Administración se viera paralizada por el hecho de tener que acudir a los Tribunales puesto que es un proceso lento. Por esta razón, la Administración auto tutela sus propias pretensiones.

¿Dentro del ámbito privado se dan los supuestos de auto tutela?

Sí, aunque son supuestos excepcionales. Además, la auto tutela es facultativa por lo que los Tribunales pueden intervenir.

Por ejemplo alegando legítima defensa.

Diferencia entre auto tutela privada y auto tutela administrativa

Dentro del ámbito administrativo, en general, la Administración puede auto tutelar sus pretensiones, sin embargo, en el ámbito privado sólo puede hacerlo en casos excepcionales.

Existen diferentes clases de auto tutela:

Auto tutela declarativa

Según el art. 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común (LPAC), los actos de las Administraciones Públicas son actos inmediatamente ejecutivos, es decir, la Administración dicta/toma decisiones sin la necesidad de acudir a los Tribunales.

El art. 102 LPAC añade que las Administraciones Públicas han de dictar, de oficio, nulos los actos administrativos que sean nulos de pleno derecho. Si la Administración dicta un acto nulo de pleno derecho, ésta tiene la obligación de proceder a la revisión e, incluso, a la sustitución del acto administrativo en concreto, todo ello sin acudir a los Tribunales.

Por último, el art. 103 LPAC afirma que si la Administración dicta un acto que es anulable y quiere volver atrás puede dictar su lesividad e impugnarlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa. En este caso, no puede anularlo sino sólo impugnarlo y deben haber transcurrido cuatro años siendo necesario declarar la lesividad del acto determinado.

Auto tutela ejecutiva

El art. 95 LPAC dice que las Administraciones Públicas pueden acudir a la ejecución forzosa de un acto administrativo o utilizar sus propios medios coactivos. Sin embargo, es necesario que se dé una advertencia previa, es decir, se debe iniciar un procedimiento ejecutivo para poder llevar a cabo la ejecución forzosa empezando por la advertencia.

En nuestro ordenamiento, la ejecución forzosa es la regla general, aunque con algunas excepciones. En Francia, por el contrario, no ocurre así, la ejecución forzosa es una medida subsidiaria, se suelen utilizar más las sanciones civiles y penales.

También mediante dicha auto tutela se libran/saltan el proceso judicial.

El art. 101 LPAC se refiere a los interdictos. Establece que no se emitirán interdictos contra los actos administrativos cuando la Administración actúe dentro de sus competencias.

Un interdicto se da cuando el que se encuentra en posesión de una cosa, no necesariamente siendo el propietario, es perturbado por un tercero en dicha posesión. El poseedor perturbado puede acudir a los Tribunales, mediante un procedimiento preferente y sumario, demostrando que era poseedor siempre que no haya pasado un año desde la perturbación.

Por lo tanto, el art. 101 LPAC dice que un particular no podrá emitir dichos interdictos contra la Administración cuando ésta actúe según sus competencias, mediante un órgano competente y siguiendo el procedimiento legalmente establecido.

El art. 55 Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas afirma que las Administraciones Públicas pueden recuperar, por sí mismas, las posesiones perdidas indebidamente sobre los bienes de su patrimonio. También sin la necesidad de acudir a los Tribunales.

Si es un bien patrimonial sólo podrá ejercitar la recuperación dentro del año en que se produjo la perturbación, si es demonial se llevará a cabo la actuación en cualquier momento.

Auto tutela reduplicativa

A los privilegios explicados anteriormente se le añaden otros nuevos. Se suele hablar de:

  1. Interposición preceptiva de vías Administrativas previas.

La Administración, después de una tramitación, dicta actos que ponen fin al procedimiento. Sin embargo, se da la posibilidad de recurrirlos si se está en desacuerdo.

Si hablamos de una Administración jerarquizada, antes de acudir a los Tribunales, se obliga a interponer un recurso administrativo previo, conocido como recurso de alzada, art. 107 LPAC y art. 25 Ley Jurisdiccional.

Por lo tanto, la Administración no sólo dicta actos sin acudir a los Tribunales, además si un particular quiere recurrir dicho acto deberá interponer, obligatoriamente, un recurso ante la administración. Si se acude directamente a los Tribunales se inadmite el recurso.

De esta manera, la Administración puede reconsiderar su decisión y retrasa el acceso a la garantía jurisdiccional, la Administración debe decir la última palabra antes de remitirlo a los Tribunales. Después de interponer el recurso de alzada, el particular podrá acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Éste es otro privilegio que disfruta la Administración aparte de la auto tutela declarativa y la auto tutela ejecutiva.

Ej.: reclamación previa al ejercicio de acciones civiles y laborales (arts. 120 y ss. LPAC). La Administración no sólo se encuentra sometida al Derecho Administrativo sino también al derecho privado (civil, laboral, etc.).

19/02/2010

  1. Construcción de una potestad sancionadora.

Si un particular incumple una obligación de una ley que esté vinculada a la Administración, la Administración, aparte de hacerle cumplir la obligación de manera forzosa, está legitimada para interponer sanciones.

  1. Solve et repete (es necesario pagar para recurrir). Es un privilegio del monarca absolutista, actualmente es inconstitucional.

Si el acto impone una obligación dineraria no se admite el recurso administrativo si el particular no deposita, previamente, al menos una parte de la cantidad que se discute.

Si la cantidad es pequeña no hay problema. Sin embargo, si es grande y no puede pagarse es más polémico el asunto porque no podría llegar esa persona a recurrir ante la Administración. De esta manera, se produce la indefensión. Por esta razón, los Tribunales han declarado inconstitucional esta cláusula puesto que sólo podían recurrir las decisiones de la Administración las personas que pudieran pagar el impuesto.

Antes de darse la Constitución Española se exigía para restringir el solve et repete que fuera regulado por ley. Sin embargo, en la actualidad, es declarado inconstitucional por la jurisprudencia española.

Límites de la auto tutela

La auto tutela es un poder jurídico y, por ello, limitado.

El art. 101 LPAC establece que no pueden interponerse interdictos contra la Administración cuando ésta actúe dentro del margen de sus competencias. Aquí se dan dos grandes límites: en primer lugar, debe darse un acto administrativo que dé cobertura a la decisión de la Administración y, por otro lado, debe existir un procedimiento legal establecido.

La coacción de la Administración es ilegítima, pierde sus privilegios y los particulares podrían, por dicha razón, interponer los susodichos interdictos.

El art. 125 Ley de Expropiación Forzosa afirma que si no se cumplen los requisitos sustanciales del procedimiento expropiatorio, el particular podrá utilizar los interdictos de retener y recobrar.

Art. 102 LPAC. La Administración no sólo puede dictar actos favorables sin necesidad de acudir a los Tribunales, sino que también puede sustituirlos por otros actos de signo contrario. Los límites que se dan aquí es que el acto debe ser nulo de pleno derecho y debe darse un dictamen previo y vinculante del Consejo de Estado o del Consejo Consultivo.

Art. 103 LPAC. La Administración, si se trata de actos anulables, podía dictar la lesividad de los actos de la Administración e impugnarlos ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Los límites que se dan es que no podían pasar más de cuatro años, debía ser un acto anulable y darse una declaración previa de lesividad.

Art. 55 Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas. El Interdictum propium puede darse cuando sea por bienes patrimoniales dentro del término de un año, si son demoniales, se puede interponer dicho interdicto en cualquier momento.

La eficacia de los actos administrativos: la interposición de recursos no suspenden los actos administrativos aunque el particular puede solicitar su suspensión. La vía administrativa puede solicitar dicha suspensión también de manera limitada puesto que sólo pueden ser actos nulos de pleno derecho.

Art. 129 y siguientes Ley Jurisdiccional.

En definitiva, la auto tutela es el poder la Administración, sometido a límites, inconcebibles en el esquema actual.

Relaciones entre la Administración y la Justicia

Las relaciones se regían por el principio de separación, de no interferencia judicial en las actividades administrativas. SE ha creado un sistema para resolver los conflictos, positivos o negativos, entre la Administración y la Justicia.

Que sean conflictos positivos significa que tanto la Administración como la Justicia quieren conocer el tema. Por el contario, que sea un conflicto negativo quiere decir que ni la Administración ni la Justicia quieren conocer el tema en concreto.

Durante la época de la restauración, sólo la Administración podía promover los conflictos que suspendían el procedimiento judicial.

El encargado de resolver el conflicto era el Poder Ejecutivo, el cabeza de Estado, que también era el cabeza de la Administración. Antes, el cabeza de Estado no sólo tenía funciones representativas.

Surgió una Ley de Conflictos Jurisdiccionales en el año 1948 que establecía que no sólo promovían los conflictos la Administración sino que también podía promoverlos la Justicia y añadía que el encargado de resolver los conflictos era, únicamente, el Poder Ejecutivo.

Con la Constitución Española, en el año 1978, se da una nueva regulación. El cabeza de Estado (art. 56 CE) modera, arbitra las instituciones pero no forma parte del Poder Ejecutivo y se da un Poder Judicial independiente y se establece que los Jueces deben tener exclusividad a la hora de aplicar el derecho.

Se debe crear un órgano colegiado, paritario, con miembros de la Administración y los Tribunales, encargado de la resolución de conflictos. La reforma era inevitable, mediante la LOPJ en el 1985, se crea dicho órgano, integrado por tres magistrados (uno de los cuales era el presidente del Tribunal Supremo) y tres miembros del Consejo de Estado.

Además, el presidente tiene voto de calidad en caso de empate, por lo que los Tribunales son los encargados de dirimir el conflicto, pasan a tener más importancia.

En el año 1987 se da una nueva Ley de Conflictos Jurisdiccionales, ya no se habla de órganos de conflictos jurisdiccionales sino que se constituye el Tribunal de Conflictos Jurisdiccionales encargado, vía sentencias, de resolver los conflictos jurisdiccionales.

También se daban conflictos positivos y negativos aunque, en ambos casos, conoce el Tribunal de Conflictos de la Jurisdicción. Se debe dar un pequeño procedimiento para la resolución de dichos conflictos. En estos casos, si ambos órganos tenían competencia se solía elevar el caso a la Administración.

En caso de conflicto negativo, el encargado de promoverlo es un particular. El Tribunal es competente para decidir cuál de los dos órganos debía conocer el asunto.

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